最近在農委會建置的 “農業科技決策資訊平台”網站上看到由農業前輩郭鴻裕組長107.11.30發表的「農地資源永續利用之戰略性規劃」文章。本人是被文章標題吸引;也因為長期關注我國農業發展的相關議題,略略瞭解我國農業遇到的一些長期問題與瓶頸,因此想看看內容有何建議。

農業是立國的基礎,雖然工商業發達的國家其農業產值一般均大幅不及工商業活動產值,但若一個國家沒有各種農產品的穩定供給,一切都仰賴他國的供應,其立國的根基會建立在一個不穩定的基礎上。因此提供農業產品的穩定自給供應數量、維持良好運作發展環境是各強國都會重視的議題。

土地是農業之母,但在快速發展的工商業國家都會發生工商業活動對於土地資源的不當或過度運用,並且會與農業活動互搶土地資源的問題。因此我國於民國105年頒佈了國土計劃法,期盼在此法的規範下,對於“有限”的國土資源進行有效的分配、管理、開發及利用。郭組長從未來全球預期會發生糧食供應不足的隱憂及舉例先進國家對農業土地永續經營運用的發展,藉該文呼籲政府在國土計畫規劃上須重視農地資源的運用規劃,並從農地保護政策、農地運用效能、農業缺工問題及新農民培育構想等多角度發出提醒與呼籲。

對於郭組長這種多面向的問題思考方式,再度啟發作者心中多年來的一個困惑;就是我國每年編列有上千億的政府預算、經費投入於農業環境改善、農業科技研發、農民生產補貼、農民生活照護及農業政策推動等各層面,其效果及效益到底有那些?對於我國農業永續發展到底產生那些價值與貢獻?每年預算編列與分配的重點與標準如何訂定?、…等等一堆好奇的問題。

若不定期的看一些政府的農業發展方案資料或工作成果資料;例如農委會在民國105年12月提出的新農業創新推動方案(暫不與民國95年所提出新農業運動施政重點進行比較)以及民國105年4月所提出的520交接作業簡報內容。不論是新農業創新推動方案中所提的三大推動主軸及十大重點推動政策,或520交接作業中所列舉的27項近年完成之重大政策成果與後續建議規劃推動的21項重大政策。對於許多人而言應該都同意這些工作確實都很重要,但到底重要在那裏?對於我國農業前景發展有何助益?…等議題往往是霧裡看花說不出所以然來。而這些改變對我國農業發展將會造成何種正負影響?想必不只一般大眾無法說的清楚,可能連農業主管機關的各權責單位一時間也無法對這個問題有系統的闡述說明。

  • 因此花了一點時間,運用資訊規劃與工程設計的概念及技能,提出一個可系統性建構的檢視架構。透過此架構,管理決策者、領域學者專家以至各階層實務參與者,可在此架構下建立一個整體性與共通性的認知基礎,並在此基礎上讓各種討論、計畫擬訂、工作執行有一完整性、方向性的思辯,聚焦於重點且能兼顧其他相關議題、資源、組織等構面的協調與整合。茲說明如下,提供業界先進參考。


圖:農業發展與變革管理系統性檢視架構圖

如上圖所示,本管理架構圖共分成八個階層(可調整變更),分別是願景、政策、環境、技術及生產管理、資源、運銷/通路、廢棄物、組織。從農業發展與變革的管理角度思考,本架構圖各階層所代表的意義及應包含的訊息與基礎資料需求依次說明於下:

一、 願景:
擬訂農業發展願景是中央農政單位的職責。個人對我國農業願景形成及擬訂的程序並不瞭解,認知上每 3~5年或有新的主委上任後,農委會就會提出一套未來 3~5年的農業發展願景。這些新、舊願景間有無關聯性或延續性?願景推動數年後的目標達成度為何?…等問題政府內部是否有一客觀的檢討、衡量機制或許是一個值得探討的議題。
提出農業願景是凝聚農業發展與變革方針、推展農業施政目標的良好工具,因此有系統的擬訂與檢討願景內容將會影響我國農業是否能有效率、不偏移的朝既定、正確方向持續精進發展。
本階層建議我國農業願景擬訂可劃分成兩個層次思考擬訂。最上層的整體願景是一個盱衡國際農業發展走向並考量我國整體農業發展需求所提出的一個具有理想性、具有想像性、需要長時間(如 20~30年)醞釀鋪陳的抽象性概念;例如:「建構一個可以永續經營的優質農業生產與農民生活環境」。以此願景為例,它包含了永續、優質、生產及生活等需長期持續努力的重要關鍵元素。
之後,再依農業的不同子產業別或領域別分別擬訂可於中、短期(如3、5、10年)實踐的次願景。次願景的內容應更具象化並可隨後續政策執行推動的狀況進行微調;例如:「建立我國自給自足無汙染的養豬產業」
建構這種具層次性又全面性的願景後,未來主政者定期進行農業政策、施政重點檢討時,就可以有一個全面、客觀的檢討基礎,不會因人事更迭而產生巨大變動或新舊政策未能有效銜接的隱憂。

二、 政策:
本階層除建議應將政策區隔成短、中、長期分別擬訂外,亦將政策種類分成前瞻發展與問題解決兩類進行檢視。
問題解決型的政策須依據本架構下方各層次所發現或面臨的大小問題經蒐集彙整,並經過適當的檢討程序後擬訂。而擬訂出的政策需區分為短、中、長期並依子產業、子領域別依序條列,之後再依每年的政府經費、可用資源及施政重點等訂出執行優先順序並進行資源分配。由此一程序所取得的大小政策,須回饋給願景層進行比對,並與願景層接軌融合。
前瞻發展型的政策內容應該是由願景層提供方向後,經檢討政策層以下各層的產業或領域現況,經過適當的檢討程序後擬訂之。擬訂出的政策一樣須區分為短、中、長期並依子產業、子領域別條列,之後再依每年的政府經費、可用資源及施政重點訂出推動優先順序並進行資源分配。
當政策與執行目標確立後,進一步的執行計畫就可從本層以下的各階層,找出與該政策計畫有關的產業、技術、資源、通路、廢棄物處理、組織等關聯性因子,進一步擬訂推動細節與工作/責任分配等具體內容。
同樣的,完成這種有層次且全面性的政策盤點與建構後,相信未來進行定期進行農業政策、施政重點檢討時,就可有一個全面、客觀的檢討基礎,當人事更迭時,新主管不必傷腦筋構思新的點子或隨個人主觀意識而產生巨大變動或新舊政策未能有效銜接的隱憂;而這個長期穩定的政策內容與執行方向將能累積可觀的執行成果,有效達成各領域農業發展或變革的願景。

三、 環境:
本架構自本階層以下的各階層,其主要內容是對於現況資料的收集與建檔;再透過對現況優缺點、問題與需求的盤點後,統一彙集到政策階層進行整體評估,做為政策及對策研訂的依據。
本“環境”階層所指的檢視範圍,是各種廣義農業活動(或由農委會管理權責內)的生產、生活及維護的環境。基本上需蒐集、整合的基礎資料會隨不同的領域項目而有差異。例如在大宗作物方面,需收集如大宗作物種類、種植面積(包含區位)、生產方式(若有不同需配合區位、農戶等加以區分)、農戶數、參與人數(如臨時工)、…;在養豬產業方面,需蒐集如豬隻種類、養殖面積/頭數(含區位)、養殖方式、養殖戶數、參與人數、…;在稀有物種保育方面,需蒐集如稀有物種種類、物種分布區域、物種數量、分布區域環境、現有保育措施、…等。其內容應由領域專家與主管機關研訂之。
至於對於農民生活環境(以農戶為主)的資料蒐集則需包含如各農戶居家人數、農舍面積(含區位)、農舍型式、各分類的生活方式、…。另外六級化產業所談的農產加工、直銷、休憩等面向的環境基礎資料蒐集建檔亦可納在此階層辦理。
除了該等相關基礎資料外,針對各領域環境的進步現象、落後現象、欠缺點、待解決問題、…等亦需在此加以分類蒐集、記錄。
建立此等資料的目的,主要是要瞭解並(儘量)精確、即時掌握各農業產業/領域各項環境的現況,並盤點出農業環境中的問題與需求,提供政策及願景全面性地檢討使用。當政策及推動計畫定案後則可依此階層的環境建檔資料快速確實掌握政策推動時的實施重點或參與對象等專案管理面向。
此等基礎資料相信我國已有相當完整與豐富的內容,只需對不足處補強,並建立完整方便的索引及調閱機制。

四、 技術及生產管理
本階層所談的技術與生產管理,需區分為現場使用及研究發展兩種類型分別處理建檔。
對於現場使用的技術與管理,需與上一階環境層的項目產生對應;亦即此處所談的技術與生產管理是生產活動現場所使用的內容(包含諸如病蟲害防治方法等)。基本上應依生產/操作農戶個別性分類蒐集記錄後再予彙總。
對於尚在研究發展的技術與管理類,可以技術及管理為主體進行分類,蒐集國內學研單位與農民(/農企)現行自主研究、委託研究及國外先進技術、管理、運用但國內尚未引進的相關資料等。
對於現場使用技術與管理基礎資料的蒐集建檔,一方面能瞭解各領域農業現場使用技術與管理方式的活動內容並進行分類、分析外,透過彙整的分類、分析結果,將可評估各種技術與管理方式的現場實施程度、實施成效、優缺點等,以發現農戶使用技術與管理的提升、改善及輔導需求、…等有用資訊做為後續施政及決策參考。
對於研究發展類的基礎資料蒐集,除可逐年分析並掌握我國研究發展的重點、成果與研究資源分配等分析外,亦能配合農業活動的現場需求及農業發展的未來需求更有效的引導研究成果的應用實施、研究內容的深入需求及研究方向調整、新增等檢視事項的客觀評斷。

五、 資源
本階層所談的資源應包含廣義支持農業生產或促進農業發展的各種需求,如:農民、土(農)地、水、肥料、飼料、農藥、經費、基礎設施、各種農業相關法令與行政命令、…等。本階層所蒐集並定期檢視的項目,隨資源種類的不同其內容會有很大差異,舉例說明如下:

  • 農民:此處的農民資料大部分應可從環境階層中彙集得到,但從資源的角度檢視,則需收集瞭解農民在不同農業領域中的人數、年齡、分佈地區、技能、平均農作收入、…等資訊,並且透過此資料整理盤點,初步列出我國在此資源下現存的問題與需要等,以利後續檢討農民資源需求/缺口及新農民培育、技能培訓等施政做為時有即時客觀的資料為依據做出精準的決策。
  • 水:水資源可概分為地上水與地下水。需蒐集檢視的基礎資料以地上水而言,需包含各農業區地上水水源、各供水源每年推估量、現行水路相關資料、各水路供水區域需求量(推估)、…等。以地下水而言,需包含如各農業區域蘊含量/年回補量推估、各農區現行地下水使用狀況及使用量推估、…等。配合此等資料盤點,亦一併蒐集、統一列管現行地上水、地下水使用上的問題,如供水水源及供水水路受汙染問題、供水水路輸水效率問題、地下水超抽問題、…等。
  • 飼料:從資源管理角度看,需建檔檢視的資料包括飼料種類、各子領域各種飼料年需求量、各飼料來源/生產/供應廠商、飼料自主供給能力、飼料生產/供給產業鏈與流通方式、…等。近日討論正夯的廚餘亦可視為飼料的一種進行建檔。於盤點此類資料的同時,亦須一併蒐集、統一列管此資源下的各種問題(例如目前新聞熱門報導的廚餘做為飼料供應、處理及使用方式等)與改善需求,以做為後續政策研擬與施政推動的基礎資料。
  • 經費(政府預算)、…,以此類推。

本階層的許多資料應需要與其他機關合作共建或與農業以外的領域專家共同檢討處理;例如農地資料、水源及水路資料、…等。有限資源的檢討、分配、管理與開發是農產業永續(/良性)發展的基礎,因此建設良好的檢視與管理機制是必須優先重視的項目。

六、 運銷/通路
本階層所需蒐集建檔的運銷/通路資料,指的是各種農產品(可包含初級農產加工品)各種運銷/通路的管道與作法,資料細度若能掌握到每個通路的供貨來源與數量就再理想不過了。
建立此等資料一方面是要能確保農產品運銷到終端市場的穩定與暢通性,一方面也是要找出目前運銷制度或作法中的弱點或問題加以改善。例如,農產品在不同通路中的損耗率及品質確保議題、如何建立穩定的外銷管道並克服外銷品所要求的品質與檢驗標準問題、當發生產銷失衡問題時,是否可從各種通路中找出應對作法以減緩衝擊、…等。
我國幾乎每年都會發生產銷失衡造成農產品產地及終端市場價格暴起暴落的問題讓農政單位疲於奔命。發生這個問題的源頭固然是生產面所產生的,但運銷面的許多轉折點與作法可以容納多少的數量上的變動並提升農民收益是一個需要持續檢視處理的議題。

七、 廢棄物
農業廢棄物的種類繁多,舉凡會造成環境汙染、環境安全傷害影響永續經營的廢棄物,不論多寡都應納入資料建檔與檢視,例如豬糞尿養殖廢水、養殖漁場廢水、農藥容器、稻稈與稻殼、…等。
蒐集資料內容建議應有各廢棄物來源、(各農戶推估)數量、各農戶/農業生產單位現行蒐集與處理方式、…等。再將所盤點出的優缺點現、及待解決問題及解決方案建議等,彙入政策層進行整體檢討納管。

八、 組織
歸屬於農業的機關、組織林林總總應不下數千,舉凡農委會(及下屬各機關)、各級農會、水利會(農村及農田水利署)、果菜公司、各種生產合作社、各式產業公會/協會/理事會、各學研學校/機構、各種專營或以農產品產銷服務為主的農企業、…。其中有政府機關、公營事業單位、法人機構、私營機關/企業,以及與農業事務會產生緊密關聯的其他政府部門(如環保署/環境部、衛福部食藥署、各地方政府農業局)等。
從農政主管機關的角度看,這些組織許多並不隸屬農委會的管轄之下,但為了農業發展與政務推動需要,仍然需要靠這些組織與機構的分工合作共同努力。因此瞭解這些組織的定位、架構機制、聯繫管道並促進各組織發揮良好功能,也是主政機關需要關心的項目。

當建立此一基礎資料後,將可持續檢視各組織的優缺點及聯繫管道是否順暢,若有需檢討改進之處亦可快速抓到重點想法改善,不致採取大筆一揮的方式處理產生民怨。
以上即簡要說明農政主管機關建置此系統性檢視架構的基本理念與構想。接著再舉例說明建立本架構對農業施政影響及其運用的方法。

  •  以廚餘養豬為例:
    以廚餘養豬在今日大陸非洲豬瘟傳播感染的陰影下顯得異常敏感,因此許多農業人士及以一般飼料的養豬戶大力呼籲政府應禁止廚餘養豬。因而影響相對少數養豬戶的生產管理方式與權益,另外也衍生現有廚餘(視為廢棄物)何去何從的問題。
    若本架構已先建立,吾人應已在環境階層發現以廚餘養豬戶未落實廚餘應符合蒸煮標準的問題並快速掌握養豬戶的分佈區域等資訊,並從飼料階層掌握其供應管道與方式並瞭解缺失所在(若事先未建立此等資料,則可在此架構下補充建立)。
    當吾人事先掌握此問題,在本架構下應該已納入政策列管,或許此政策已推動執行使此問題能有效掌握與反應不致造成太風波,亦或許因應此一突發事件而列入緊急優先處理事項。因此不致發生吾人只能在可不可以用廚餘養豬的是非題中做選擇,或一旦決定不准以廚餘養豬後能運用架構中環境、飼料、技術與管理、資源、組織等階層的資訊快速擬出具體輔導方案協助養豬戶轉型。
  •  以提高我國糧食自給率至40%目標為例:
    此政策目標應是考量國家安全與未來世界糧食短缺預測由農政主管機關所擬訂的前瞻發展型政策。
    透過此架構當可從環境層找出應具體提升生產量的農作物及所需數量,之後再從該層檢視可以提高生產量或以轉作調整生產內容品項與生產區域等相關資訊,進而藉環境、技術與管理、資源、組織等基礎資料的基礎,擬出輔導措施、輔導對象等具體可行的計畫。
    若需以增加生產面積因應,則可從資源層找出可能推行的農區及農業用地,檢視其他所需資源、技術與管理需求的供應來源,進而擬訂具體可行的整體(或分階段)推動計畫。
  •  以降低農業水資源利用至七成以下為例:
    此目標應該是政府因應水資源不足而從外部產生的農業變革政策。
    降低農業用水不是齊頭式的降低,會因應各地區用水的需求而有不同的分配需要。透過本架構資源層資訊當可瞭解現行的農業地上用水的分佈狀況,之後再配合各地區的用水需求檢討農業用水需釋出的量;同時利用環境、資源層資訊檢討各地區可配合的減量作法,例如改良作物栽種方式、輔導轉作、改善水路輸水效率、重新開發水源或使用地下水等可行作法。當有系統的檢討完各種措施並與其他部門協調好減量目標後即擬訂具體計畫運用組織力量逐步推動。
    目前當然有簡單且即刻有效的作法,例如降低水稻的施作面積及灌溉用水,但這種是以犧牲農民權益(或以沒有生產效益的補貼措施來彌補農民農作收入減損)及農業長期發展遠景的短期措施,不應成為常態。

建立此等檢視架構除了有上述政策檢討與計畫擬訂的好處外,重要的是農政主管機關能全面性的掌握長期穩定的農業發展與變革施政內容。各種農業問題或發展需求不論大小,不會因為人事、組織變動而有被忽略與無法銜接的隱憂。更甚者它可讓各類施政需求及問題由指定權責單位列管並配合每年的施政重點檢討推動,如此當可促進施政成果能有效彰顯,降低各階層主事者因各種未掌握突發事件的處理而疲於奔命,影響工作效能與打擊人員士氣。

當然建立此系統性檢視架構的理想,用想的並不困難。即便上述各階層所需的基礎資料,政府多年來已多有蒐集建檔並開發資訊系統協助運用,但要進一步綜整、建立此架構機制相信仍會有相當門檻及困難需要克服,也有許多人力、工作要展開投入。但若建立此架構的理想目標可以實現,其所帶來的後續效果當會非常可觀,因此是否應考量發展此架構機制,或許也可從戰略性的角度進行思考。
以上觀點提供業界先進參考。

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