德國鄉村發展經驗交流(2)鄉鎮作主的土地政策

德國專家來台交流鄉村發展經驗之旅,昨日德國慕尼黑工業大學教授馬格爾( Holger Magel)、德國聯邦鄉村競賽主席佩爾澤( Michael Pelzer)到政治大學,分享德國土地政策的精神與做法。

德國東南方的巴伐利亞邦,面積約為台灣的兩倍,早期以農業人口為主,近年發展汽車、機械、科技產業,農業人口逐年下降,目前實際從農人口不到該邦3%,但農村面積並未隨之減少,仍有八成土地為農村,而且全邦過半人口居住在農村。

巴伐利亞邦的鄉村現況,來自於其「城市與鄉村同等重要」的土地政策。慕尼黑工業大學教授馬格爾( Holger Magel),本欲在昨日分享巴伐利亞邦的土地政策脈絡,不過他這七天在台灣各地交流時,發現台灣的土地政策多聚焦在中下游的操作、技術面,並未釐清上游的基本精神,因此他臨時更換簡報內容,先從「土地」談起。

土地是不會增加的資源,必須節約運用

馬格爾認為,人一定是活在特定空間的土地上,需要水、電、下水道、道路等基礎設施,「因此人們需要能滿足其需求的土地政策,但是別浪費土地資源在不必要的開發,因為土地是不會增加的資源。」

土地上有各方需求,但仍然有基本的共識:永續的發展。馬格爾強調,「土地不會增加,必須節約使用,如果規劃者忘了這點,眼中只有市場經濟,就會走向瘋狂開發的路子。但是若從經濟角度看,整個人生是最不經濟的,投資再多都將一死,所以人生應該還有其他面向吧,土地不也是如此?」

土地所有權,要維護也要限制

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慕尼黑工業大學教授馬格爾( Holger Magel) 拍攝/楊鎮宇

此外,也必須確保土地的所有權。馬格爾說:「不重視人民的土地財產權的國家,就等於一個有組織的強盜集團,國家強制徵收人民土地,是邪惡的作為。」

不過土地如何使用,也不是地主決定就好。國家強制剝奪土地,跟地主錯誤運用土地,都是需要反對的。德國的基本法(相當於憲法)第十四條保障人民的財產權,但是十四條第二項也提到,「財產權負有義務」。

馬格爾解釋,財產權並非神聖無比,每個人的土地對公共負有義務,需要面對人類、野生動物保護等面向的需求。土地不能放任自由市場決定,也不是私人地主在土地上做什麼都可以。

鄉鎮層級的地方自治,是民主的根基

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Weyarn小鎮鎮長佩爾澤( Michael Pelzer) 拍攝/楊鎮宇

德國的土地政策,強調永續、公共性的精神,在實際落實的層面,並不是交給官員、專家主導,而是由鄉鎮層級的鄉代表、居民做決策。

距離慕尼黑二十分鐘車程的Weyarn小鎮鎮長佩爾澤認為,台灣的土地政策都由專家委員會決定,德國則是由鄉代表、居民做決策:「鄉代表都是人民選出來的,有不同的經驗、思考方式、年齡、性別, 我們相信集體的智慧。一項政治決定和人民的期待落差太遠,不好推動,相反地,由下而上的政策最符合人民的需求。就算委託專家,專家們也有不同的利益,沒有客觀的真理,只有比較接近真理的真理。」

佩爾澤說,不需要面對面跟人民溝通的行政機關,比較容易做出徵收土地的決策,「土地政策的決策權力放在縣的層級很危險,這些決策者不是決定自己的生活,而是決定別人的生活。 決策權放在鄉鎮,也就是一兩千人的生活聚落,較易凝聚共識,鄉鎮代表決定的是自己的生活, 這才是民主的根基所在。」

保留農村地景的「換地政策」

由於鄉鎮擁有高度自治權力,交通、工作、農業、公共設施等都是管理範圍,土地如何使用的規劃權,也在鄉鎮代表會議上決定。居民所得稅的15%直接繳交給鄉鎮,在地企業也要繳交商業稅,鎮長佩爾澤說:「 商業稅的比例,由鄉鎮決定,要太多,企業不來,要太少,鄉鎮沒錢,所以我們會跟企業討論他們能承受的傷痛極限。」

有了完整的決策權、財源,佩爾澤領導的Weyarn小鎮發展出一套既保存農村地景,又維持農村發展的「換地政策」。

德國的農地每平方公尺五歐元,建地每平方公尺四百歐元。在Weyarn小鎮,農地要轉為建地必須經過鎮代表會議同意,而且必須把三分之二的土地以農地價格賣給鎮公所,鎮公所收購的這些土地稱為「儲備土地」,運用在公共建設用地、年輕家庭的租用國宅、讓能提供在地就業機會的公司設廠等用途上。

佩爾澤說,鎮公所有了儲備土地,有時要推動公共建設,不一定要徵收,可以與農民交換土地,而且會多給農民土地。這樣的好處是,學校、運動場等公共設施有了好位址,農民的農地不但不會被徵收,甚至增加耕作面積。

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Weyarn小鎮的換地政策,將購買來的土地規劃為青年租用國宅,吸引年輕人願意留在鄉村發展。 提供/吳勁毅

充滿魅力的鄉村小鎮

地方高度自治,有財源購買「儲備土地」,有決策權進行「換地政策」,讓農村地景得以保留。佩爾澤說,「農民耕作所形成的地景」,代表農民文化、農村地景,可以提供安全的糧食、保護大自然,是非常重要的公共財。

「土地政策不只是開發,還需要思考如何維持城市、鄉村同等的生活水平。」 佩爾澤說,Weyarn強調維持「鄉村生活的品質」,也創造許多就業機會,包括手工業、建築、高科技、觀光等產業,讓許多在慕尼黑工作的人,願意搬到Weyarn小鎮居住,「這就是農村地景的鄉村小鎮魅力呀!」

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兩位德國專家在政大進行交流 拍攝/楊鎮宇

延伸閱讀:

德國鄉村發展經驗交流(1)Weyarn小鎮公民參與過程

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