重大變化!檢討42年保價收購 試辦直接給付

為了因應自由貿易,實施了42年的保價收購制度將有大變革,準農委會副主委陳吉仲接受上下游專訪時透露,今年將試辦「所得直接給付措施」,直接補償農民一定金額,而農民要想辦法自己賣米,不能再重複繳交公糧,初步採雙軌制,讓農民自由選擇,希望逐步替代保價收購,不過是否要取消還沒有時間點。

取消保價收購,改以直接給付農民價差的想法,早在2001年台灣加入世界貿易組織(WTO)之前就已有許多討論,而直接給付措施,更是歐美、日、韓等國,減緩自由貿易對農業衝擊的主要手段,到底什麼是直接給付措施?保價收購和自由貿易的關係為何?其他國家如何面對農產因貿易自由化產生的衝擊?上下游整理、訪問相關學者研究,釐清這個在國際上爭論已久的政策。

一、何謂綠色措施?「直接給付」?

所得直接給付是「綠色措施」中的一種,世貿組織將國家對於農業的補貼措施分為三種程度:綠色措施(Green Box programs)、藍色措施(Blue Box programs)、琥珀色措施(Amber Box programs )這三種的分別,簡單來說在「干擾市場的程度」。

台大農業經濟系主任吳榮杰解釋,自由貿易的經濟學家認為,供給與需求,自然會決定商品的價格,不干預供給和需求,國家才能做出最有效率的調度,但實務上,國家不可能兩手一攤,讓農民自己面對市場競爭,因此一定會有相關的補貼措施,即使是強調自由貿易的WTO,也不會禁止補貼措施,「自由貿易不是用來消滅農民的。」

補貼政策的前提是不干擾市場,「琥珀色措施」被WTO認定為最會扭曲市場的政策,例如直接干預作物最終價格,台灣施行42年的「保價收購」即屬於此。「藍色措施」則是有一定影響,例如限制生產面積。

相對之下,綠色措施則是最低程度或不扭曲市場的政策,共有十一大類,例如環境給付、國內糧食援助、所得保險及所得安全、自然災害救助等等。

簡單來說,若台灣米價本來一公斤23元,因為自由貿易跌到20元,政府為了確保農民所得安定,可以補貼中間的價差損失,也就是「所得直接給付」,因不會影響市場最終價格,在自由貿易下,被視為不需受限的綠色措施。

琥珀色措施並非加入WTO後就完全禁止,但必須逐年削減金額,1994年世貿組織在「烏拉圭回合」達成農業協定,已開發國家會員,應逐年削減20%琥珀色措施金額,開發中國家則應逐年削減 13%,台灣被列為已開發國家。

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台大農業經濟系主任吳榮杰(攝影/林慧貞)

二、 保價收購在自由貿易下的壓力

保價收購是一種「價格支持」政策,台灣每年大約花120億元,收購、保管稻米,由於政府以固定價格收購,民間的收購價,若低於公糧價,農民會選擇交公糧,因此糧商不敢出比公糧價低太多的價格,目前大致是每公斤23元。

保價收購確保台灣米價不致崩盤,事實上,台灣每年稻米消費量約130~140萬公噸,但生產量約150萬公噸,另有外國米進口,若以供需原則來看,米價應比現在低。

台灣的琥珀色措施金額,雖然沒有超過WTO標準,但仍受到不少國際壓力,而TPP雖然不像WTO一樣有琥珀色補貼的限制,但吳榮杰說,TPP比WTO更要求自由化,現在因保價收購而維持的稻米市價,並未真實反映市場供需,在談判上將受到TPP成員國壓力。

陳吉仲則認為,加入TPP後,農民可能擔心收入受損,轉而種稻米,因為稻米最不用擔心出路,政府會收購,但如此財政支出勢必增加,而且浪費資源,因為保價收購會造成農民重量不重質,且現在政府收購庫存量已經超過85萬公噸,堆在倉庫超過三年只好製成飼料,非常浪費,所以保價收購必須調整。

另也有糧商和學者表示,公糧收購後,必須委託糧商或農會倉儲代為保管,政府須支付相關保管費用,最後這些米卻被當成飼料,甚至可以以市價流到市場,中間充滿可以上下其手的黑箱。

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製表/上下游

三、所得直接給付該怎麼付?

雖然說補貼價差看起來很簡單,但因稻米價格會受到產量、進口量、收成時間影響,因此需要細緻的討論。

農委會曾研究「固定給付」和「變動給付」,若因收購制度調整而影響農民所得,會先給一筆固定費用彌補,而當市價低於政府設定的目標價格時,按一定比例給給付農民,也就是「變動給付」。

理論上,用所得直接給付,會刺激農民朝更高品質發展,因為有本事賣到比市價好的農民,會額外賺到中間的差額。

但市價的判斷並不容易,糧商表示,稻米的價格從6月到8月收成期間,可能每百台斤相差100元,屏東、台南、彰化的價格也不同,到底政府要以哪一天、哪一地的價格當作基準,必須和民間多溝通。

陳吉仲表示,已有相關的研究,詳細辦法、確切計算標準將在520就任後公佈,今年先試辦,而且一定會補助給實際務農者,不會讓農民收益受損。

四、其他國家如何補貼稻農?

韓國在2005年取消「政府秋穀購買制」,類似台灣的保價收購;日本1998年取消控管稻米總產量,不過直到2004年,才放手干預稻米市價,轉用直接給付制度,給稻農固定給付及變動給付,以及其他對地補貼政策,在1995~2004年間,日本每分地稻作所得從 70,630 日圓,減少至 2004 年的 36,846 日圓,降幅高達 48 %。

另一個值得注意的是美國,美國不像日、韓直接計算所得差價,而是推行收益保險,由政府補助保費。根據嘉義大學應用經濟系教授幸君、政治大學經濟系博士周秝宸撰寫的《近年中國、美國、歐盟與日本農業發展、補貼及貿易現況》提及,

美國農民可依前五年的平均所得,選擇 65 %、75%或 85%所得比率投保,當所得低於投保所得比率時,保險公司即予以理賠,理 賠金額為實際所得和投保比率所得差額,政府則負擔一部分保費,「雖然農業收益保險透過保險市場機制來振興農業,但最後仍透過政府以減免稅收及補貼保費之方式推動,實質上仍為農業補貼之一種 。」

對於農業相當保護的歐盟,一開始也是直接補貼價格,但隨著烏拉圭回合的談判,開始轉向所得補貼,以及保護農業生態、農民提前退休的補貼,避免違反自由貿易相關規定。

吳榮杰說,先進國家並未因為自由貿易就取消對農業的補貼,其實是換湯不換藥,轉向綠色補貼,台灣的保價收購一開始是為了保障糧食安全、確保農民收益,但現在時空背景改變,不論是因應自由貿易,或提升國內稻米品質,遲早要改掉保價收購。

未來農委會除了所得直接給付,也預計推行環境「生態補償」,陳吉仲特別強調,是環境「補償」,不是「補貼」,因為稻米產值雖然才300多億,但對水土保持、糧食安全、生態文化、景觀等等貢獻,一年超過2千億,卻沒顯現在市場,應用環境補償反映出這些價值。

延伸閱讀:

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