04 法規大門緊閉,生存壓力直撲而來 農民坦言:等不了那麼久
「如果山村經濟起不來,人一定會離開。」林政單位的感慨,既是預言、也是現實;因此近年相關單位不斷投入研究,寄望林下經濟的推動,能進一步替山村產業注入活水。不過,當山區青農滿懷希望,一次次向政府投書倡議,讓山農經營林地,營造「蜜源森林」,結合山區農民和林下經濟,但現有法規卻早將國有林地放租的大門緊緊關上。
在排除山農進駐後,嶄新的林下經濟概念,能將振興山村的重擔一肩挑起嗎?
法規限制第一關 林下經濟不屬於「林業使用」範圍
在林務局的規劃下,林業將擺脫以往造林為主的概念,轉而朝「多元利用」前進,林下經濟更被視為活化林地、保有林地經濟生產價值、甚至帶動「山村振興」的關鍵角色。然而在第一步「林業使用」的定義上,就已出現歧異。
林務局造林生產組組長李允中說明,按〈非都市土地使用管制規則〉規定,「林業用地」僅能作為「造林」、「苗圃」之用,也就是過去所解讀的「林木生產」。這代表「林下、森林副產物」的經營並不在法定的使用範圍內,現有花蓮等地的養蜂、椴木香菇等林下經濟試驗,也多半是位於試驗林區或原住民保留地上,實質上其發展還需突破相關法律限制。
對此,林務局副局長楊宏志則樂觀看待,他表示《森林法》並沒有明確定義林業使用應該怎麼用,僅在第六條明列,「經編定林業用地之土地,不得供其他用途之使用。」故只要不會影響樹冠層、不會影響地被苔蘚、未有殺草劑毒害行為的林業使用,都可以慢慢談談看。
農委會:未來將林下經濟納入「林業」解釋範圍
在現階段已盤點出「林下養蜂」、「段木香菇」為優先容許項目下,李允中表示,農委會內部已取得共識,將林下經濟納入使用解釋範圍內,未來將按照經營方式分為「要申請」、「不須申請」兩項目。
例如種植行為會輕微擾動表土、使用農藥肥料的項目,就需縣市政府、地方林管處等所有權單位申請;養蜂和香菇種植因不用設施,則傾向免申請。但由於這涉及修正內政部非都使用管制規則,還需進一步與內政部協調,希望在半年內完成協調。
法規矛盾─蜂農欲在森林長期放置蜂箱,農糧署:短期避難為主
儘管林業使用有望擴大解釋,林下經濟看似透出一絲曙光;但以林下養蜂來檢視,卻發現現行法規與蜂農期望有所抵觸。
其中,蜂農之所以想進入林地養蜂,就是為了能夠長期、穩定收獲森林蜜;但據農糧署所訂定的《國內養蜂產銷班或團體申請臨時使用國有林班地放置蜂箱注意事項》規定,蜂農卻只能依照每次向地區農會、養蜂協會所申請的放置數量、地點及期間,在國有林地上進行「短期、避難」的蜂箱放置。
此外,要在林地養蜂,蜜源是否足夠成為考量重點,蜜源植物的多寡將直接影響蜂農收入。對此,林華慶坦言,目前租地造林的林農和私有林農都還在觀望,配合林下養蜂究竟能有多少產值?所以現階段蜂農要找到合適的合作對象確實有難度。
因此,目前蜜源植物的種植皆由林政單位負責,旗下八個林管處分別進行蜜源植物的造林,今年在平地種植2.89公頃、海岸保安林13.96公頃、國有林37.88公頃,一共進行了54.73公頃的蜜源造林,栽植蜜源植株86215株。未來也會積極輔導在造林地上違規種植果樹、檳榔的林農改種蜜源喬木。
「沒地、沒人、也沒蜜」,幾乎總結了現階段的困境,若首要蜜源環境的營造就面臨不小困難,交由鄰近的山區農民來負責蜜源造林,有可能嗎?
山農進林地經營蜜源森林,法規難以突破
這樣的想法,就是台中青農高育成所提倡的「蜜源森林」營造。由山區農民向林務局承租「集中、廣闊」的國有林地,在不破壞水土保持與原有林相的前提下,林地上先由生長迅速蜜源植物種植打頭陣,隨後輪種九種不同花期的蜜、粉源樹種,如白千層、羅氏鹽膚木、艷紫荊等,好讓各自的花期能夠重疊。
有了這樣的場域,蜂農可安心的在此養蜂,收取森林蜜等產品,山間農民則以維護林相為業、同時兼顧林業生產,並以蜂農繳交的環境維護費用為工資,形成一定經濟循環,另外也可將樹醫師、林業技師等專業納入,最終以農企業的角度來營運,活化山間經濟。
針對蜜源森林的提案,農委會內部透露,經評估後確認這樣的做法,的確讓山區農林業的發展,有更多元的完整選項,現地也有這樣的需求;且部分台中山區裡頭,許多產業都沒落了,若能實踐這樣的做法,在當地創造經濟循環,其實是雙贏。但他也直言,「目前法規上就是難以突破,除非農糧署跟林務局可以透過橫向的行政聯繫,決定要不要開放。」
其限制何在?林務局林政管理組解釋,以往發生過太多租地造林,最後卻種植檳榔、果樹或其經濟作物,甚至蓋起工寮等案例,因此現在已經不開放承租,更不用說以私人名義進駐造林。
因此,儘管「蜜源森林」的提案立意甚佳,實際上卻是窒礙難行。
林務局管土地承租 農糧署管蜂農 各自為政無交集
林務局副局長楊宏志也強調,根據《森林法》第八條規定,國有林地除非是為了學校、醫院、公園或其他公共設施所需,國防、交通、水利用地或公共事業用地必要,才有辦法出租、撥用或讓與。
林業單位外,負責承辦養蜂業務的農糧署資材組技士蔡隆琮則指出,農糧署只能管蜂農,訂定相關規定,林地承租或土地管理業務,還是要回歸到林務局,否則兩邊標準不一,更加難以作業。
法規限制多 蜜源森林要實踐卻排除山區農民參與
農糧署主管蜂農、林務局主管用地承租和造林,加上承租林地的用途限制,如此一來,「蜜源森林」的營造,山區農民是否被排除在外?對此,林政單位直言,「政府絕對不是要多方刁難」,但除非具有蜂農身份,否則一般農民的確不在施政行列內。
既然直接承租林地行不通,找尋現有造林地承租者合作,是否為可行方向?林務局指出,當初都有與造林主簽訂「造林契約」,樹種選擇即有規範,且「擅自轉讓或轉租者,租約終止。」因此,建議山農不如尋找私有地,再跟地主進行協商。
對此,青農高育成質疑,私有地地主是誰?地號多少?地段有沒有連續?要如何單靠一個人找出可用的土地?林務局造林科也表明,現今地上物權很大的問題,就是由「繼承」衍伸的,物權人過世或需要更改並沒有完成,導致現在物權人難以確定。若要釐清,得倚靠各縣市政府公告,或商請戶政單位協助調查,但這同樣免不了「個資法」的疑慮。
「山區經濟就像一灘死水,若能符合里山倡議的精神,營造複合式的農村生態,為什麼不做?」高育成提出質疑。
蜜源森林不切實際? 蜂農:以示範區或生態園區或許可行
處處碰壁,蜜源森林的想法是否不切實際?台中蜂農陳玄倫頗不以為然,他以中國為例,只要民間提出想法,政府會分撥生態發展園區的部分地段,並給予民眾資源來證明理論是否可行。而現在面臨的問題,就是「政府叫民間自己想辦法」,不僅錯過了創新的機會,也將農林業的發展擋在門外。
蜜源森林要三到五年? 生存問題直撲而來 山區農民:等不了那麼久
靠林下經濟提振山村、實踐山區「共享經濟」。林務局的藍圖畫得美好,甚至不斷強調是未來施政方向。但面對民間輪番拋出「地去哪找?」、「山區農民能不能經營?」等質疑,卻僅以曖昧字眼回覆:「很難說找誰、不知道可去什麼地方,發展或許還需要三到五年時間。」
當生存問題直接擺在眼前,山區農民再也按耐不住,「等不了那麼久。」若政策推動的速度跟不上氣候變化,沒預算,沒計劃,沒想法,都是農民自己先撐著、跑在政府前面,農民能夠支撐多久?不少農民只盼望農政、林政單位能夠參酌基層提議,一起創造嶄新的混農林業典範。
(系列專題未完,將持續更新)