台灣島嶼演化的本質，讓我們擁有豐富多樣的海岸線地貌，沿海分布著農田、魚塭、鹽田、潮間帶等不同風貌的地景，除了人類在此安身立命，也孕育高度生態多樣性。

能源轉型的初衷是希望降低參與發電的門檻，鼓勵民眾或社區自己發電。然而當前政策獨厚商業電廠，讓屋頂裝置太陽能進度如牛步，綠能發電的責任幾乎全落在農漁村土地。

尤其西海岸沿線更是光電開發集中區，規劃面積超過 3 萬公頃，相當於1.3 個台北市的面積，造成環境、產業與社區面臨前所未有的巨變。

政府資訊不公開，外界難掌握光電開發全貌

在專題調查過程，我們發現，政府部門並沒有做好統一彙整與資訊公開，包括主管機關能源署也未釋出完整訊息，導致外界無從得知光電開發整體輪廓，連被劃入開發區的居民甚至都不知情。

我們也發現，政府部門經常提供較保守、低估的數據。例如國有財產署僅提供「行政院核定標租國有土地以供光電開發目標606MW、實際開發397MW」的數據。但調查發現，事實上，光是彰化一地，核發給廠商開發國有土地的同意函，面積就已經超過600多公頃。

在資訊不透明之下，《上下游》從農業部、能源署、台糖公司及國有財產署等各單位一一盤點提供外，也必須透過其他管道取得數據核對，以佐證數據真實性。如果連記者查證都如此困難，遑論一般無資訊取得管道的民眾。

複製「榨取邏輯」，損害綠能形象

綠能大幅度開發、鬆綁土地管制，卻未實施政策環評，不僅讓沿海居民反彈，也讓民眾對能源轉型感到不安。

中山大學海洋環境及工程學系學者陸曉筠曾預言，為短期滿足綠能用地需求，在海岸線開發大型地面光電，各種隱藏成本必會反蝕能源轉型的社會共識，而這些後果正在眼前逐一浮現。

綠能開發的爭議在許多國家也有類似案例。台灣大學人類學系副教授呂欣怡長期關注綠能發展與農漁村部落的衝突，她發現從西班牙到墨西哥，乃至台灣，大型再生能源設施集中火力開發鄉村，不符能源轉型正義，只是複製傳統能源業的「榨取邏輯」（extractive logic）。

呂欣怡援引的國際研究指出，西班牙的偏遠農村跟墨西哥原住民部落因人口外流、產業疲弱，成為大型能源設施（如大型風場）的聚集地。財團以綠能之名掠奪土地的結果，不只引發抗爭，也讓民眾對綠能抱持負面態度，不願再支持更民主的社區電廠。

呂欣怡指出綠能開發弔詭之處在於，財團投資的大型綠能設施雖然號稱「潔淨能源」，卻往往需要大量土地，它們一一排除原使用者，抹煞土地其他價值，藉以實現獨佔權。而且開發者往往利用「減緩暖化」等進步論述強調開發的必要性，並以此遮蔽居民受不公正對待、開發影響環境與生態的事實。

呂欣怡認為，從離岸風場到陸地光電衝突的背後結構相似，氣候危機的倡議一度讓綠能走上無可質疑的道德地位，但因為業者大舉開發成本低廉的農漁土地，再加上政府提供綠能行政引導卻疏於規範，導致綠能形象崩壞。

綠能犧牲多少環境社會成本？無人估計

共力研究社研究員、台大經濟系博士盧其宏長期研究綠能發展，他指出政府所屬的台電扮演綠電收購者，但收購過程並未評估產品的「外部性」，也無法確保綠能開發市場是否健全，導致兩個市場扭曲現象：一是「真實成本無人界定」、其二是「開發行為往劣質方向發展」。

「光電業者的成本只有土地租金跟設備建置，而開發的外部影響，包括居民權益、環境影響、（農漁）產業破壞，這些並沒有被界定與計算。」盧其宏認為，開發者無須為環境或社會影響付出相對應的代價，其開發行為就會劣質化，造成光電開發的環境、社會成本不斷被轉嫁給更弱勢的地區與居民。

光電爭地，加速鄉村產業崩壞

中興大學生物產業管理研究所助理教授陳德容指出，光電業者進入農漁用地市場，以遠高於農漁業的租金水準去承租農漁用地，不僅推升土地租金，也讓農漁區位環境破碎化。當微氣候、地下水文受到影響，就會干擾周邊的生產者，造成承租土地的農漁生產者退場，傷害農漁業發展。

農業生產有地域性限制，不同氣候、地理條件，長時間才能形成不同的農漁產業鏈。而光電商利用高額租金拿走土地，並不會形成在地產業鏈。相較於農漁業，光電沒有育苗、加工、運輸等協力廠商需求，難以創造在地就業與消費。

如同養殖戶所言，「光電多一塊，養殖就少一塊」，發出的電力跟獲利向外輸送，沿海的農漁產業失去空間，也留不住青壯年，村莊會越來越空虛。

學者：低垂果實未必甜美，轉型不該短視近利

針對國家釋出西海岸土地開發光電，也有不少民意質疑，雲嘉沿海地勢低窪，包含 1845 年口湖水難、1986 年的韋恩颱風，皆因颱風由西岸侵襲導致風暴潮，引發海水倒灌水淹沿岸，光電設置於此，真的毫無風險嗎？

中央大學水文與海洋科學研究所教授吳祚任就認為，依據目前的法規，推估具危害的風暴潮紀錄只需回溯過去 20 年的經驗值，是有可能低估水災風險。一旦遭遇颱風引發破紀錄的風暴潮，可能會導致電力系統受創。就連水利學者也認為，沿海土地脆弱，屬於易致災區位，更應迴避開發。

成功大學水利及海洋工程系教授王筱雯 2017 年率先關注鹽地種電與黑面琵鷺保育衝突的問題，目前也執行國科會研究探討整合資源規劃可否為推動能源轉型的解方。

她認為，綠能集中在沿海的部分原因，是當地多以一級漁農產業為主，產值較低，地廣人稀加上土地成本低廉，成為政府跟開發商眼中「比較容易摘取的低垂果實」，但是能源轉型必得考量綠能開發對生態、農業、社會接受度等影響，把問題轉嫁給更弱勢的地區，將造成更多社會問題。

王筱雯強調，處理能源轉型問題還有很多做法，「應該以整合資源來規劃」，包括技術精進、法規修改、增加屋頂供給、降低或管理能源需求、提升效率等等，透過價格調節供需等手段都應該納入策略考量，「只有到處找土地絕對不會是解方」。

「整合資源規劃」是將所有可能資源皆視為選項，從傳統封閉決策模式，轉向到跨公私與跨部門協作，透過公共討論導入平衡不同價值爭議的操作，以指認可提供最大公共利益的能源選項。

退一步而言，即便政府要規劃光電用地，也應該充分盤點國土特性，藉由利害關係人充分參與、社會溝通，循序漸進找到最小衝突場址。

她建言光電應「根植於地方理解」在社區推廣，融入社區屋頂、公共空間與生活應用，這個過程看似緩慢，卻可以做好利害關係人溝通、落實地方永續發展，就結果而言反倒可能是較快、最理想的方式。

國土應適度留白，過度開發不符合世代正義

海洋學者邱文彥曾任環保署副署長、也是《濕地保育法》與海洋保育、規劃的立法倡議者，對目前綠能政策擬定朝向沿海開發，感到十分憂心。他表示，沿海土地藉由耕作灌溉向地下水層補注淡水，如果放棄農耕將導致海水入侵，進一步加重土壤鹽化。

他也認為，邊際土地看似低度利用，實際上是國土環境系統的一環，不該為了單一綠能目標而放棄。這些土地或許不利於耕作生產，卻是聚落與環境災害的緩衝區。邱文彥沉痛建言：「人類不能完全以自我為中心，國土需要留白，把所有土地開發利用殆盡，不符合跨世代公平正義，也會是環境倫理上的災難。」

光電爭議多卻無須環評，環評委員要求修正

令人不解的是，大多數開發行為皆需通過環境影響評估制度把關，為何西海岸如此大規模的光電開發，卻都不需經環評審議？

追究成因在於，環境部認為太陽光電案場並不會造成水污染或空氣污染，年限屆期、設施拆除，便可恢復土地使用。因此在《開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準》（以下簡稱《環評認定標準》）中指出，除非位於國家重要濕地，否則光電開發無須送交環評審查。

然而大型光電爭議頻傳，在海岸線、潮間帶開發動輒兩、三百公頃的光電案，卻完全無需審查，連環評委員也都表示不妥。環評委員朱信曾三度在會議提出「光電進環評」要求，卻未接到環保署正面回應。

今（2023）年 3 月 15 日，當時的環保署舉行第 437 次環評大會，朱信再次提出修改《環評認定標準》臨時動議，要求一定規模或特定區位內光電開發須送交環評審查，獲得全數環評委員支持。

環評委員連署要求修法後，時任環保署綜計處處長劉宗勇也坦承，大規模光電案場會產生「累積效應」，的確需要評估。據環保署環境保護司相關承辦人表示，目前已啟動修法程序，仍在進行意見蒐集。

農業綠能應優先自用，符合淨零減碳精神

永續發展是全民共識，但不代表社會容許綠能開發一再以犧牲環境生態及農漁土地為代價。如同神農獎漁民黃國良所言，農業綠能應該優先自發自用，才能對外標榜農業減碳。但目前不論是漁電共生或農電共生，光電業界或倡議團體一再強調淨零減碳，但其形式都是以農地發電牟利，而非以農為本，生產優先。

如學者盧其宏指出，綠能獲利來源與開發誘因正是台電提供的高價躉購契約，等同國人間接為這些綠能廠商圈地買單。

轉型淪為資本圈地，應反思綠能真義

2018 年起，上下游共發表上百篇「錯誤綠能犧牲農漁村」相關報導，台灣的風光電開發背後的「榨取邏輯」，實際上與學者所提國際負面案例相似，都是利用進步的能源轉型論述宣傳，取得跨國金融資本挹注，在政策協助下以低成本大舉開發。

以西海岸大型光電的設置為例，資本雄厚的開發者以極大化效率為目標，以高額租金與農漁業、自然生態競爭土地，將土地原有的紋理剝除，砍伐平原僅存綠帶，或把潮間帶蓋上光電板，皆是把環境成本外部化，任由居民承受苦果。

更讓學界憂心的是，如果要達成 2050 年光電發電目標 40GW 至 80GW，除目前西海岸已規劃的 3 萬公頃之外，還需增加 2 萬至 6 萬公頃。

連署反對「綠能發展區」的發起學者黃偉茹就沉重呼籲，光電發展應遵循國土規劃原則，以屋頂型優先，堅守公正轉型路徑，而非把能源成本轉嫁到農漁業。

空拍鏡頭下，體無完膚的西海岸，令人不忍逼視，宛如回到 70 至 90 年代的台灣，為了追求經濟發展，不惜一切代價。學界的呼籲、居民的控訴，更是一記又一記重要的警醒。

真正的乾淨能源，如同受訪者的期待，不是忽略生態環境與糧食安全，毫無規劃原則的暴衝，而應該是追求公正轉型，確保城鄉均衡與國土永續原則，才是真正的友善環境。