05》巨大的空白支票:新名詞「綠能發展區」
對光電業界來說,2020 年 7 月 7 日是難以釋懷的一天。在連續數年「農電共生」爭議不斷後,時任農委會主委陳吉仲於當日宣佈,2 公頃以下農地不得設置光電,2 公頃以上則需由農委會審定。此一宣示形同為「農電共生」關上大門,業界亦以「七七事變」來形容這個政策變動的殺傷力。
對農委會而言,農地與能源並非不能並存,但應做「地理區隔」,因此 2015 年開始,透過「不利耕作區」、「低地力」等區域的劃設,加上「漁電共生」區位的開放,農委會共釋出將近 25,000 公頃農漁用地,可供發電使用。其餘農地,則需維持農地農用,原則上不開放做發電利用。
然而,光電業界認為這些土地分布零散,有不少區域缺乏饋線(輸電所需基礎設施),業者也不願投資升壓站解決輸配電問題,導致進度停滯不前。光電業更多次在輿論批評,現行政策將嚴重拖延光電開發,也多次拜訪高層要求加速釋出農地。
2023 年初,為加速綠能開發,由總統蔡英文指示、行政院副院長鄭文燦親自拍板推動「專區開發」,規劃西部沿海農漁用地匡列 1 萬公頃土地設置「綠能發展區」,包括台 17 線以西的「低地力」農地 5 千公頃、台 17 以東內陸魚塭 5 千公頃,解除土地管制,開發光電。
區內農地不受農地農用規範,設置光電比例大幅放寬,甚至可以直接變更離農,魚塭也可以只種電不養魚。
預計流失
政策消息傳出後,引發民間極大反彈,有將近百位學者連署,要求光電政策兼顧公正轉型,不該凌駕國土永續發展原則。因爭議過大,後由當時的農委會主委陳吉仲宣佈暫緩實施,重啟社會溝通。
儘管政策暫緩,但並未胎死腹中,光電開發對土地需求的壓力依然存在。本文重新審視綠能專區開發爭議始末,挖掘光電開發與農地農用兩股力量彼此衝突、甚至農地淪為投機炒作商品的結構性主因。
綠能發展區與不利耕作區、漁電共生區位比較

彈性開發起手式:台西綠能專區
要理解「綠能發展區」的概念與政府的思維,必須先認識台灣第一個完全開放土地使用、徹底實現「光電開發彈性化」的台西綠能專區。
台西綠能專區原為 1970 年代填海造陸而成的養殖魚塭,面積廣達 1163 公頃,由於土地方正、淡海水資源便利,成為台灣首屈一指的養殖區。隨後經濟部工業局開發台西離島工業區,將這片土地變更為工業用丁種建築用地,吸引許多投資客進場買地。
不過因工業區招商失敗,土地雖有工業之名,數十年來卻維持養殖,地主亦不願將地目恢復為養殖用地,30 多年來處於「名實不符」的窘境。
按理,工業用地開發失敗就該解編、恢復為養殖農用,但政府為了滿足綠能用地卻「移花接木」,推出「綠能專區方案」,引進光電產業開發,既可滿足光電用地需求,又可解決土地編定與使用不符的窘況。
2022 年 8 月,時任行政院長蘇貞昌造訪台西,正式宣布啟動綠能專區方案,列出以下四種彈性用地模式,開放地主自行選擇,並在 11 月 3 日由行政院拍板通過。
台西區綠能園區電漁共生推動方案四種土地利用模式

專區有力彈性開發,政院加速去管制化
台西綠能專區將土地高度彈性運用的模式,讓政院高層看見解決光電土地需求的契機,責令經濟部、農業部、內政部擴大推動。
2022 年 9 月起,當時的農委會將台 17 線以西鹽化土地以「低地力」名義釋出,並邀集經濟部及內政部官員四處勘查,找出具有潛力土地,欲比照台西綠能專區模式設為「綠能發展區」,鬆綁「農地農用」的規範,讓農地彈性開發光電。
今(2023)年 4 月 6 日,政府跨部會召開「農業用地光電專區推動新制」會議,確認招商採遴選制度,並將「漁電共生」專區──台 17 以東閒置魚塭也納入推動。6月16日,內政部預告修正「非都容許」,也就是《非都市土地使用管制規則》第六條附表一,有關非都市土地容許「再生能源發電設施」設置的特許事項。
修法通過後,未來任何一塊農林漁牧土地被劃入綠能發展區後,法律直接授權可直接設置 70% 光電,不再受到660平方公尺之限制。
換言之,假若魚塭原屬公告漁電共生區位,可設光電面積是 40%,如果該地同時也被納入「綠能發展區」,則免養殖可逕自設置地面光電,此一「農光共存」方案經《上下游》獨家揭露後,引發業界譁然。

漁電共生免養魚,「連一口飯都不留給養殖戶」
為何漁電共生專區內又可劃設免養殖的綠能發展區?漁業署副署長陳建佑解釋,依據《110-113 年養殖漁業振興計畫》規劃,以台 17 線為界,以西鼓勵海水養殖,以東主張限縮內陸淡水魚塭。
這是由於台 17 線以西靠近海岸,有更好的水源條件,相較之下,台 17 線以東魚塭多屬農牧用地,位置分散、不利於公共資源投入,除非成立養殖生產區,否則鼓勵轉型綠能設施或節水養殖。
陳建佑指出,內陸水源來自灌溉或地下水,近年嘉南水情緊張,面對產業用水排擠,台 17 線以東內陸淡水養殖條件越來越困難。以現有 4.1 萬公頃養殖規模而言,內陸減少 5 千公頃轉移他用,就整體產能而言並不影響糧食安全。
不過這樣的說法卻讓內陸淡水養殖業大為擔憂,南瀛養殖協會理事長蔡阿玉批評,內陸淡水養殖區仍有許多漁民努力取得養殖登記證,漁業署說法漠視漁民生存權。她更稱,漁電共生到處圈地外,室內型漁電更是排擠傳統養殖戶,再開放免養魚直接蓋光電,是「連一口飯都不留給養殖戶」。

能源署:農電共生關門,轉進「專區開發」
事實上,「綠能專區」並非主管能源的經濟部首選方案,對能源開發部門而言,最期待的是全面開放地面型的「農電共生」,讓所有土地都能插上光電板複合利用。但時任農委會主委陳吉仲多次宣示,地面型農電共生對農地衝擊過大,不願放行,因此兩部會退而求其次,改以推動「專區開發」。
能源署光電組組長林文信表示,經濟部更偏好的模式是屏東「嚴重地層下陷區專案」模式,藉由政府劃設專區、遴選業者,限定開發商數量,讓業者具足夠規模可以投資升壓站等基礎設備,解決輸電送問題,克服台電饋線不足的問題。
林文信坦言,由於光電用地有限、投資者眾,現有光電區位土地掮客不當炒作,導致廠商開發成本提高。遴選制度可限制廠商數目,減少惡性土地競爭,更可要求廠商提出「友善在地方案」,透過行政契約讓業者承諾,將光電效益擴及社區,減少地方對光電開發的反彈。
農業部:設置專區減輕農地釋出壓力
有農政官員私下直言,彈性化的專區設計可讓不同強度的土地使用並存,加速光電開發效率,也避免因任一地主拒絕而卡住整個開發程序。更重要的是,設置彈性利用的光電專區可以大幅減少農地釋出壓力。
時任農委會企劃處處長莊老達解釋,規劃釋出的沿海農漁土地並不會影響主要農漁生產。以台 17 以西鹽化土地為例,經過長期監測,皆屬易淹水、高鹽分土壤。台 17 以東則以閒置魚塭為主,符合減少養殖抽取地下水的水資源政策。他認為整體而言,專區開發並未造成農地流失。
熟悉相關議題的學者則指出,能源轉型是蔡政府核心政策,站在政府一體的角度,農業部不可能完全關上農地種電的大門,勢必得在各種方案之間選擇衝擊較小者,因此農業部推出「綠能發展區」作法,主要是避免被迫全面開放「農電共生」。
學界連署反對,批:「綠能發展區」有空白支票之嫌
「綠能發展區」由《上下游》獨家披露後,引發各界議論,除養殖界擔憂此舉會導致漁電共生「形同虛設」,讓養殖業全面退位,更有上百位專家學者連署,反對為綠能開發而鬆綁土地管制,甚至凌駕國土計劃。
學者抨擊政府在未提出綠能發展區劃設原則的前提下,卻搶先修法解除管制,形同為光電開發大開「空白支票」。
連署學者在 6 月 20 日發表聲明,嚴正反對綠能發展專區政策。即便是支持能源轉型的環團也對政策不買單,在內政部修法正式公告前夕的 7 月 13 日,包含地球公民基金會、台灣環境規劃協會等五個團體聯合發聲批評:草率劃設專區「將對農業與國土制度造成重大威脅,加重社會對光電的不信任」,呼籲暫緩綠能發展區。
面對學界跟民間的反彈,時任農委會主委陳吉仲宣布「暫緩推動」並重啟社會溝通,讓輿論暫時平息。但他強調,農委會是務實地釋出不影響農漁生產的土地,外界批評「與事實不符」。
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專區促使有序開發?業界:風險不減、政治力干預更多
綠能發展專區除了挑戰國土規劃制度外,外界也質疑,專區設置後,真的可以減少土地炒作與惡性競爭?
開發大型漁電共生案場的業者周先生(化名)表示,光電用地屬賣方市場,能否取得足夠用地將決定開發成敗,初期靠土地掮客整合不少土地,但後來掮客與地方勢力越走越偏,炒作價格、哄抬租金,甚至搶先一步據地為王,讓真正的光電開發商苦不堪言。
周先生認為,綠能發展區作法是由政府遴選出兩、三家廠商取得開發權,廠商直接面對政府,事情變得相對簡單,可減少惡性競爭與地方勢力攪局的問題,這是好事,但是業界也有另一種擔憂──「政府作莊,難保沒有政治力量介入的空間」,他直言,遴選制更多了「政治介入空間」,到頭來業者付出的成本可能差不多。
另一位業界人士小陳(化名)則認為,規劃中的遴選制規定,光電廠商可尋找在地協力團隊,例如農漁民團體或地方協會,這等於鼓勵廠商參與遴選前就展開地方遊說,甚至提前競爭回饋機制。
站在開發者的立場,花錢事小,只要能省時間就好,但問題是「不是通過遴選,就能擔保開發順利」。
過去開發商遇到抗爭,政府通常暗示業者花錢解決;換成綠能發展區模式,如果有廠商先進場整合卻沒被遴選上,又或通過遴選仍遇到抗爭,業主仍須獨自承擔開發失敗的成本跟風險。況且中央地方也有不同政黨執政之分,因此業界普遍對綠能專區仍抱持觀望心態。
專區開發上路前,土地炒作已起步
政府認為專區開發可減少土地投機,實際上沿海地區土地炒作早已蠢蠢欲動,掮客進場大舉綁地簽約,但真正在土地上耕作的農民卻對土地即將易手渾然不知。在嘉義東石就有這樣一個案例。
東石沿海農地位於灌溉系統末端,雖不能種稻,卻是雜糧復興基地。農民阿榮在朴子溪畔承租農地,種植有機小麥供應市場。然而最近半年,地主陸續以「另有廠商出高價承租」為由要求解約,讓他擔憂耕地持續縮減,將影響產品供應。
收購者專門鎖定未經重劃改良、不適合水稻的農地,對農民直言是為儲備光電用地。收購土地的公司署名「鴻暉」來自高雄,根據前立委黃國昌的說法,鴻暉與前台鹽綠能董座陳啟昱關係匪淺,過往曾多次協助台鹽綠能整合土地再轉售給大型光電開發商。記者詢問該公司,對方僅證實確有收地,卻不願說明為何專挑此地區收購?開發用途為何?
熟悉農地議題的專家指出,政府劃設低地力區位有一定圖資套疊邏輯,只要掌握官方選址要件,就能預先研判開發位置。記者透過獨家管道取得圖資,發現該廠商收地範圍竟幾乎完全疊合於低地力選址區位。
也就是說政府規劃中的「專區開發」,實際上已有業者循管道搶先進場布局,業界擔憂並非無的放矢,即便政府作莊,面對提前知情業者搶先據地為王,到時恐怕重演坐地起價,惡性競爭的亂象。
上述案例足見政府雖期待專區劃設可減輕土地投機亂象,然而光電用地需求遠大於土地供給,即使劃設新的專區也難以遏制土地投機,反倒進一步助長農地投機,也衝擊倚賴土地的農民。
「土地彈性運用」決定權不在農漁民身上
官方認為綠能專區的另一好處,為「土地彈性方案」,所有人都能自由選擇,無論要持續務農養魚,或是進行農電共生、漁電共生,又或者選擇土地九成都種電,變更農地離農,都可以視個人需求決定。但實際上並不盡然。
台西綠能專區內的養殖業者李宗燦表示,目前已有大批地主簽約綁地,「漁電共生幾乎不可能,廠商簽約內容幾乎都是走遮蔽率最高的 90%方案」,即便身兼地主的養殖戶有意繼續養殖,一則面對高額租金誘惑,二則繼續養殖也會被光電包圍,不如乾脆同意廠商所提方案。
全國文蛤年產量 5.2 萬噸,3.1 萬噸來自雲林,台西綠能專區有 1163 公頃屬文蛤核心產區,更是文蛤育苗基地,產業重要性不言可喻。李宗燦認為,若少了台西產區,國人未來在餐桌上看到文蛤的機會將越來越少。
專業養殖戶阿成在台西專區內承租 40 公頃魚塭,他認為台西土地跟水源條件首屈一指,「文蛤產業已養活數千人,光電租金雖然高,卻只有地主獲益」。為此犧牲台西的養殖優勢,就地方發展而言相當不值,對消費者也是一大損失。
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利之所趨,政府用種電得利引誘農、魚民轉念。
利之所趨,政府用種電得利引誘廠商進駐求利。
再生能源20%佔比入法,再威逼公務員“依法”放水、便宜行事,於是良田、濕地、碑塘、荒野生態、藻礁…俱往矣。
而在儲能不彰的情況下,大肆擴張再生能源的連帶效應就是必須同步擴充氣電,一個讓所有人民以為可以帶來減碳功效的再生能源,卻讓台灣更依賴火電、更無法將碳排歸零。
拜人性所賜,下個齊柏林所看見的台灣,豈能不面目全非?