02》你家不適合耕作:近八千公頃農地劃入低地力、不利耕作區
天生我才必有用,在農業的領域也一樣適用。例如沿海缺乏淡水灌溉農地,卻是抗旱最好的雜糧耕作基地;地層下陷或海水倒灌導致土地鹽化,卻成為濕地而生態豐美,是多種生物的家園。不過,為了推動綠能政策,這些土地被劃為「不利耕作區」或「低地力」地區,不受「農地農用」規範,可由農轉為發電使用。
然而《上下游》記者實地走訪發現,這些土地上不僅種出優質地瓜、雜糧,還有獨步全台的「鴨蜆共生」,有些則是發展成養殖技術密集聚落。對地方而言,土地一旦開放種電,不只 20 年無法動彈,未來也難以恢復農用,讓依賴土地而生的偏鄉居民,面臨更嚴苛的生存難題。
預計流失
從「不利耕作」到「低地力」,釋出7 千多公頃農地供種電
2015 年開始,政府陸續將西部沿海鄉鎮 2383 公頃農地劃為「不利耕作」(後更名「不利農業經營區」1從 2012 年《再生能源發展條例》修法開始,公告為「嚴重地層下陷地區」農地可直接設置綠能,這範圍含括沿海 24 鄉鎮區數萬公頃農地。為避免大批優良農地流失,農業部在 2015 年 8 月修法,除地層下陷區外,還必須公告為「不利耕作區」,才能設置光電。
依照農委會 2016 年定義,「不利耕作區」指嚴重地層下陷區內「因鹽化、缺水等自然條件限制,已長年無法農耕使用,為活化此類邊際土地,可容許於此類農地設置地面型太陽能設施。」
2017 年 9 月 21日,農委會公告,將「不利耕作區」名稱修正為「不利農業經營用地範圍」。,本文為求行文順暢,統一稱為「不利耕作區」),可直接設置地面型光電。不過,有部分區位因地處偏遠缺乏輸電饋線,不受光電業者青睞;也有部分區位是「濕地」具生態價值,遭到民意反彈開發受阻,不利耕作區面積也不斷下修到 2162 公頃。
到了 2017 年 8 月,政府廢止「不利耕作區」劃設相關規定2經濟部水利署於2017 年 8 月廢止《嚴重地層下陷區畫設作業規範》,導致農委會「嚴重地層下陷地區內不利耕作得設置綠能設施之農業用地範圍」失去劃設區位法源。,「低地力」一詞應運而生,意指土壤鹽化、排水不良、經濟效益低的土地,一樣可供光電開發使用。
依據記者統計農業部及經濟部 2023 年資料,預計規劃供綠能開發的低地力土地共達 5000 公頃,已知在雲林台西、四湖、口湖及彰化大城,共劃設 1122 公頃農地。
總計在西部沿海鄉鎮,包含「不利耕作區」及溝通中的「低地力」地區,共釋出超過 7000 公頃面積農地,可不受「農地農用」的既有法令規範,直接在農地上直接進行光電開發。
地瓜故鄉─彰化大城,被判定「低地力」
彰化縣大城鄉位於濁水溪出海口北側,是濁水溪的沖積平原,鄉內有高達 83% 的農地持續務農或養殖,是鄉村命脈所繫。
經濟部與農業部選定大城鄉作為綠能發展區第一座示範場,劃定 536 公頃農地為「低地力」土地,按時任農委會企劃處處長莊老達的說法,這些沿海地區農地都是「風頭水尾」,經過長期評估,土壤鹽化屬於不利耕作農地。
不過,這個說法讓當地人非常不服氣。
2023 年 2 月 16 日,彰化縣大城鄉召開第一場「光電示範區地方說明會」,徵詢地方意見。出席居民擔憂案場包圍聚落、租金高漲導致農民無地可用,不斷強調,該區農地是長期耕作的良田,紅肉地瓜便是最好的例子。
走進當地知名的「寶島地瓜合作社」,大門石碑上刻著合作社經營格言「番薯不怕落土爛,只盼子孫代代傳」。負責人陳啟峰解釋,番薯有強韌生命力,不怕環境惡劣。他認為這話也可代表大城鄉的農業,儘管位處風頭水尾,依舊可以找到適應土地的經營方式。
根據政府規劃,被劃入「低地力」區域的農地可供光電商開發。首先衝擊的是無自有土地的務農者。現今農地承租行情每公頃約 6 萬元,而光電業者則開出每公頃 40 萬租金競逐土地,開放種電後,許多租地而耕的農民,將面臨無地可用,被迫離場。
-1024x683.jpg)
也有村民指出,太陽能產業進駐,短期或許會帶動土地上漲,但是長期並不一定能促進地方繁榮,「光電雇用人數很少,只有收租金的地主跟光電業者獲益。」村民指出:「大城鄉擁有很多綠色景觀,如果鋪滿光電板,居民未必會更快樂。」
另有出席者表示:「規劃 500 多公頃,限制距離聚落 15 公尺,即使只做一半、200 公頃光電包圍聚落也是很驚人,反光跟溫度上升會影響生活品質。」他也質疑能源局提出「低地力」的說法,「我們每一塊地都是良田,都還在種植,大城鄉要做風電也要做光電,村莊以後還能住人嗎?」
身兼大城鄉青農聯誼會會長的陳啟峰認為,大城農業成績有目共睹。當地名產紅肉地瓜「台農 66 號」由於多了胡蘿蔔素、且糖分更低,成為受歡迎的養生食品,近年外銷新加坡、香港取得佳績,全因大城鄉得天獨厚的環境所賜。
他認為,「風頭水尾」並不是判定農業好壞的方式,重點在於是否「適地適種」,更不該以此否定大城農民在這塊土地上的努力。
獨一無二的「鴨蜆共生」,面臨光電危機
跟陳啟峰抱持同樣想法的,還有一群黃金蜆養殖戶。
大城、芳苑一帶是全國最大黃金蜆產區,蜆雖靠淡水養殖,卻偏好略帶鹽分的砂土,大城鄉的環境尤為合適。養殖戶還發明巧妙的「鴨蜆共生」,小池養鴨、大池養蜆,養鴨的肥水醱酵後有利紅藻生長,藻水再引入蜆池提供黃金蜆濾食。大城的鴨蜆共生面積高達 300 多公頃,供應全國八成的黃金蜆市場。
彰化區漁會水產養殖產銷班班長方信富表示,大城鄉台 61 線以西是鴨蜆共生密度最高的「精華地段」,如今至少有 20 戶位於所謂的低地力地區內,面積在 100 公頃上下,該區如果轉作光電,「恐怕會讓國內黃金蜆供應出現問題」。
在政府開發消息曝光前,已有土地掮客開出每公頃年租金 40 萬元的行情,招攬地主簽約,這個租金是養殖戶支付租金的六倍以上。地主紛紛提出不再續約,讓養蜆戶人人自危。方信富大嘆:光電政策根本是「踐踏日曬雨淋的養殖戶」。
農民:不適合種葉菜,但很適合種蘿蔔
往南來到雲林縣口湖鄉,當地椬梧地區北側被劃入低地力地區有 120 公頃,雲林縣府與口湖鄉公所對此皆感到不平,認為該地區土地仍有 80% 以上從事農用,全部劃為低地力土地開放種電,將影響沿海農業生產與村落發展。
另外,四湖鄉林厝寮周邊被劃入低地力地區的土地更高達 230 公頃,在此種植白蘿蔔的菜農李宗穎表示,沿海砂質地雖不適合種葉菜,但是根莖類品質很好。他無奈地說:「如果開放種電,農民以後要吃什麼?」
環境觀點:低地力是與生態「分享土地」
除了可耕地被劃為低地力之外,許多土地因地層下陷、海水倒灌或土壤鹽化,遭判定為「不利耕作」,但是在生態保育者眼中,這些惡土是人與自然和解共生的象徵,如今也成為光電廠商相中的開發標的。
王昭湄在口湖鄉成龍村從事環境教育 14 年,經常在鹽化土地進行生態觀察。她發現「低地力」土地即使農業產值偏低,卻極具生態價值。但這些年土地仲介積極勸說村民「把不好的土地拿出來種電」,深深傷害了社區多年來累積的友善環境共識,也違背環境教育的理念。
「所謂的不利耕作,是老天告訴大家,要適度跟生態萬物分享土地」,王昭湄認為,沿海環境好不容易能休養生息,這一波光電開發又將大興土木,原本可恢復生態平衡、讓動植物棲息的土地,將再次揭開傷口,讓她十分擔憂。

光電圍村,養殖聚落產生質變
沿海地區開發光電不只影響農業與生態環境,對聚落產業運作也造成威脅。
過溝位於嘉義縣的布袋與東石交界,人口近 4000 人,是布袋鎮僅次市區的大庄頭,也是沿海養殖業知名技術聚落。目前擔任養殖技術顧問的王廷羽是土生土長的過溝人。他回顧,在養殖極盛期,過溝除了有六家育苗場外,還有十餘組專業網工,透過師徒制傳承經驗,從南到北為雲嘉南沿海塭主拉網收魚。
2015 年,當時的農委會第一次公告「不利耕作區」範圍時,過溝西南面廣達 140 公頃農地被納入其中,在當地人尚未察覺之時,已有許多外人搶先買下土地。不過數年光陰,上百公頃光電板已包圍聚落西側。
而東側的魚塭陸續被電商簽下,未來將轉作漁電共生,王廷羽曾想買下魚塭,不料魚塭價格暴漲兩、三倍,每公頃達 600 萬元高價,讓他不得不打消念頭。
王廷羽形容,被光電包圍的村莊「就像脖子被掐住喘不過氣」,失去活力也動彈不得。他觀察,光電入駐後,地方產業重心隨之改變,原本的網工工班也轉行改為電商專門架設光電板的工班,沿海養殖業少了一批熟練的技術工人,過溝也不再是培育養殖人才的搖籃。
蘆竹溝:程序不公,以不利耕作之名掠奪漁村
台南市北門區漁村蘆竹溝位在將軍溪口,被潟湖包圍成天然內港,村民們依靠豐饒的潟湖捕魚養蚵,村裡從 8 歲到 80 歲都可以靠著剝蚵營生,生活豐衣足食。但這恬靜的漁村卻在 2017 年被劃入第二批「不利耕作區」,面積達 20 公頃,分布在東、南面,幾乎將村莊圍住一半。
光電廠商在 2020 年 5 月起進場開發,村民不願村莊被光電包圍,自力救濟展開抗爭,年輕人也返鄉參與,對峙過程多次發生衝突。許多純樸的村民遭警察拘捕,部分媒體渲染為「悍民、惡徒」,但漁村居民認為,抗爭是為了捍衛程序正義與原有的生活環境。
在地青年邱永仁指出,令蘆竹溝居民感到不平的是,這些被開發的魚塭,都是倚靠自然潮汐換水,沒有抽取地下水、也沒有地層下陷,為何被劃入「不利農業經營區」?居民屢次詢問市府,卻遲遲得不到答案。
另外,目前持有土地出租售電者,不少是早期「濱南案」31993年由東帝士及燁隆兩企業提出在七股海濱開發石化及鋼鐵廠,引發許多土地投機熱潮,投資客買進七股、將軍、北門沿海土地期待變更獲利,因地方環保抗爭及黑面琵鷺保育爭議,開發案被迫中止,許多投資客買進土地因此套牢。時買下土地的投資客,居民質疑持有土地的投資客趁不利耕作區劃設時解套牟利,而且蘆竹溝位於台 61 線以西,市府此舉違背市議會「台 61 以西暫緩開發」決議4七股台 61 以西養殖區土地廣闊、水源條件更加便利,為七股專業養殖核心區位。但因2019年起光電業者大舉在此承租漁塭開發漁電共生,引發同樣承租漁塭的養殖戶抗議光電開發剝奪養殖戶生計空間,台南市議會在 2020 年 4 月 30 日決議,以台 61 線以西暫緩開發。,邱永仁痛陳:「能源轉型應該是跟社區共好,怎麼會變成傷害地方?」
蘆竹溝村民經歷長達一年的抗爭,卻因為 2021 年 5 月疫情升高為三級警戒,「該不該繼續號召居民圍堵光電工程」讓自救會動輒得咎,最終開發單位順勢突圍,村民擔憂的光電惡夢於是成真。
台南社大成員陳泰豪表示,如今村落南面鋪滿太陽能板,離聚落最近的一個光電案場僅有一條 6 米巷道,除了在景觀上造成壓迫感,每當南風吹起,光電設備吸收的熱氣就會迎面而來,在附近蚵寮工作的居民,明顯感到溫度上升,只能無奈戲稱「蘆竹溝有兩個太陽」。
除了居民受到影響,生態環境也大幅改變。蘆竹溝原本是特有生物中心記錄的生態熱區,然而現如今開闊的水域已然消失,許多燕鴴科候鳥也不再來此地棲息。
不願被看衰,以發聲取代被遺忘
蘆竹溝是諸多地方反光電抗爭的一個縮影。
居民不約而同表示,「不反對綠能,反對的是錯誤選址」,明明是水源條件優良的魚塭,也沒有地層下陷,卻因為土地投資者投機取巧,「不利耕作區」取得種電資格獲利,犧牲在地居民權益。這類不合程序正義的開發方式如出一轍,未讓民眾行使知情權及參與權,導致遍地烽火。
儘管蘆竹溝終究被光電圍村,但地方仍有青壯輩試圖為家鄉發聲,抗爭落幕後,在地青年與台南社大合作開設漁村文化課,帶領市民走入漁村。
負責舉辦課程的陳泰豪是蘆竹溝子弟,他說「有一種土地,是人們絕對不會放棄的,叫做故鄉。」即使政府放棄了農村,在地人永遠不會放棄自己的故鄉。
-1024x683.jpg)
註釋
- 1從 2012 年《再生能源發展條例》修法開始,公告為「嚴重地層下陷地區」農地可直接設置綠能,這範圍含括沿海 24 鄉鎮區數萬公頃農地。為避免大批優良農地流失,農業部在 2015 年 8 月修法,除地層下陷區外,還必須公告為「不利耕作區」,才能設置光電。
依照農委會 2016 年定義,「不利耕作區」指嚴重地層下陷區內「因鹽化、缺水等自然條件限制,已長年無法農耕使用,為活化此類邊際土地,可容許於此類農地設置地面型太陽能設施。」
2017 年 9 月 21日,農委會公告,將「不利耕作區」名稱修正為「不利農業經營用地範圍」。 - 2經濟部水利署於2017 年 8 月廢止《嚴重地層下陷區畫設作業規範》,導致農委會「嚴重地層下陷地區內不利耕作得設置綠能設施之農業用地範圍」失去劃設區位法源。
- 31993年由東帝士及燁隆兩企業提出在七股海濱開發石化及鋼鐵廠,引發許多土地投機熱潮,投資客買進七股、將軍、北門沿海土地期待變更獲利,因地方環保抗爭及黑面琵鷺保育爭議,開發案被迫中止,許多投資客買進土地因此套牢。
- 4七股台 61 以西養殖區土地廣闊、水源條件更加便利,為七股專業養殖核心區位。但因2019年起光電業者大舉在此承租漁塭開發漁電共生,引發同樣承租漁塭的養殖戶抗議光電開發剝奪養殖戶生計空間,台南市議會在 2020 年 4 月 30 日決議,以台 61 線以西暫緩開發。
太陽能板對微氣候變化的影響應該要由政府單位和學術機構投入經費來長期觀察研究 短短幾年投入太陽能板大量資金和使用 對環境生態影響一定是巨大 然卻毫無根據 這太荒謬了
蓋任何一個電廠難道不是一關又一關的關卡經濟評估和環境評估 那麼大面積的發電設備卻不用 台灣人為何可以接受? 太瘋狂了
不要問,台灣人選的政府,尤其南部人最愛這味。
說是為了綠能,實際上台灣發電絕大多數是給工業用電占去了,對大多數人怎麼公平?政府怎麼覺得人民會認同?