來自北方大陸的黑面琵鷺（以下簡稱「黑琵」），每年飛越數千公里來到台灣渡冬，西海岸的鹽灘濕地，供牠們歇腳飽餐，再加上魚塭密布，漁民在冬天收成後會曬池，廣大土地足夠這批嬌客在冬季休養。待來年春天，嬌客們個個羽毛繁茂光潤，有足夠力氣飛回北方繁殖。

然而，近年台灣西海岸的濕地、鹽灘蓋上光電板，讓候鳥的餐盤越來越少。

位處偏僻海岸的國有地是國民共同資產，濕地、鹽灘、潮間帶具有生態保育功能；國有造林地則是村莊抵擋東北季風的屏蔽；國有農地長期租給農民維繫生計，如今皆成了光電商的開發熱區，對當地居民與環境造成莫大影響。

《上下游》盤點近年為了種電而流失的國有地，一起來審視各地開發所造成的衝擊。

光電衝擊，黑面琵鷺棲地破碎

嘉義、台南國有鹽田停曬多年，形成大面積天然淺灘，成為來台候鳥豐盛的自助餐廳。依 2022 年的統計，全球黑琵數量 6162 隻，來台渡冬有 3824 隻，接近六成，西海岸對候鳥棲息的貢獻顯而易見。

沿海開發光電，首當其衝的是每年來台過冬的黑琵。台南市野鳥學會（以下簡稱「台南鳥會」）透過每兩週清點發現，今年台南迎接的黑琵數量 1281 隻，比去年觀測量1993 隻，整整少了 7 百多隻。

有趣的是，經濟部於 2023 年 12 月 5 日發佈新聞表示，根據台江國家公園與台南鳥會提供資訊，「2023 年 11 月黑琵數量來台，以台南 2469 隻最多。」不但遭台南鳥會否認，表示並未提供數據給經濟部，更主張光電確已衝擊黑琵生態。

台南鳥會總幹事林岱瑢表示，不只黑琵數量下降，棲地也有北移跡象。原本數量最多的台南七股區溪南地區、安南土城地區，因光電開發導致環境破碎，黑琵棲息地北移至保育團體認養的頂山鹽田及嘉義布袋鹽田，顯示七股大量光電開發，已改變黑琵習性。

這個事件或許只是資訊的誤植，卻正好反映了長期以來光電開發對生態影響的評估，官方與民間有著完全不同的看法。

國有地大舉釋出，濕地種電「綠綠衝突」

行政院在 2016 年核定「太陽光電兩年推動計畫」，揭開國有地釋出序幕。內政部規劃嘉義、台南共 800 公頃鹽田開發光電，「濕地種電」不只國內保育人士群起反對，甚至引發國際黑琵保育團體關切。

經過保育界、開發商與能源局三方協商，嘉義布袋的鹽田開發面積從 374 公頃縮小到 102 公頃，開發商韋能與天泰能源承諾，出資進行環境監測與棲地補償。這個尋求綠能與生態共存、開發與保育各退一步的模式，被稱為「布袋經驗」。

黑琵變多，餐盤變小，布袋經驗難複製

可惜被政府高度肯定、視為典範的「布袋經驗」，未能在隨後的台南七股鹽田開發中實踐。就連國營台電公司也不願從善如流，台電在七股開發的鹽田光電雖避開生態熱點，但總面積逼近 300 公頃，原本的開闊環境被切割得四分五裂，整體環境乘載力形同崩解。

記錄黑面琵鷺 30 多年、人稱「黑琵先生」的王徵吉解釋，黑琵等冬候鳥喜歡群居在開闊無遮蔽、方便避敵的環境棲息。大片鹽灘魚塭蓋上光電板，會導致候鳥放棄棲地，「族群年年增加，棲地卻在減少」，他悲觀認為，沿海環境已經改變，台灣正在毀去多年黑琵保育的成果。

在民間強烈反彈下，政府被迫暫緩政策，但由於國有鹽田缺乏法律保護地位，國產署在 2019 年底訂定「國有土地認養原則」，由民間保育團體認養2 千公頃的國有鹽田、監測生態，暫時化解鹽田開發的危機。

中華鳥會是認養團體之一，總幹事呂翊維認為現階段整體環境承載力猶在，亡羊補牢之計是確保棲地不再減損，並積極經營改善棲地品質。

西海岸有數千公頃魚塭、鹽灘已覆蓋光電，還有萬餘公頃魚塭等待開發，未來若棲地嚴重破碎、不再適合黑琵過冬，曾經讓台灣驕傲的黑琵保育成就，恐將前功盡棄，甚至背負罵名。

到底有多少鹽田釋出種電？嘉義布袋102 公頃、台南七股 294 公頃，高雄永安10公頃，合計至少有406 公頃鹽田釋出做光電，相當於16 座大安森林公園。

光電板跟黑琵為何無法共存？

為何光電板與黑琵難以共存？農業部生物多樣性研究所副研究員劉靜榆表示，光電板會造成棲地破碎化，原棲地被光電佔據，剩下的棲地變成小小的島嶼，原本分散棲息的鳥類被迫去利用面積更小的棲地，或集中到被保護的棲地，乍看之下，某些保護區的鳥況好像變好，但事實上代表候鳥能去的地方更少、生活空間被壓縮。

劉靜榆也指出，會使用光電板的鳥類佔少數，大部分在水域活動的候鳥，如黑面琵鷺、反嘴鴴或雁鴨等，完全無法使用光電板下的環境作為棲息地，只能棲息在僅剩的水域。換言之，光電板對於鳥類棲地的威脅十分顯著。

台糖砍樹種電，椬梧沙塵暴無處躲

除了濕地鹽灘，沿海陸上的國有地，也是政府釋出供光電開發的對象。其中台糖公司擁有的大面積造林地，除少部分位於花東，大部分皆位於西部平原，也成為光電開發目標。包含屏東萬巒、嘉義東石港墘農場都傳出砍樹種電規劃，但因鄉親挺身保護林地，樹木暫免遭伐除命運。不過有些地方卻沒有這麼幸運。

雲林口湖鄉的椬梧地區，坐擁上千公頃濕地，還有數百公頃台糖造林地，南北各有一座湖泊，因風景優美而被稱為「小日月潭」，附近居民經常散步在林間小徑，享受這片綠意。這些造林地不只提供休憩，更重要的是為村莊抵擋了東北季風跟沙塵暴。

2019 年，台糖將這塊造林地出租給友達光電旗下的星耀能源開發光電，當地水井村村民緊急成立自救會向台糖表達反對。自救會副會長李豐良回顧，抗爭村民多是老弱婦孺，微弱聲音未能撼動廠商開發，他提到工程開始頭幾天，重型機具日夜砍伐樹木，他聽到聲音痛苦得幾乎夜不能寐。

沿海地區本來都是貧瘠的鹽鹼地，平地造林變成村莊的屏障，現在被砍除殆盡。椬梧居民李平順說，「工程開始之後，地板每天都積一層土砂」，其次明顯的變化是溫度，「以往開門吹來都是涼風，現在打開都是熱風。」

這讓他有著強烈的被剝奪感，「能源轉型怎麼會先把環境破壞掉？」他認為海邊人根本沒用多少電，卻永遠失去原本的生活，廠商蓋完光電後即可離開，但居民卻得承受 20 年的環境苦果。

1845 年，雲林口湖曾經發生嚴重的海水倒灌，大水淹沒沿海村落，後人為了超渡亡靈，發起了延續上百年的「牽水『車藏』（音「狀」）」祭典，以弔念先人。椬梧居民阿義諷刺地說：「以前人怕做大水，但誰也沒料到，百年後地勢低窪的海口地區，居然是淹沒在光電板之中。」

長期研究沿海生態環境變化，嘉義大學生物資源系許富雄曾指出，西部平原已過度開發，這些人造林或許沒有明星物種，但對聚落、環境而言仍有重要價值，且大型綠地消失往往不易補充，能源需求應採取衝擊最小的方式開發。

台糖坐擁大筆國有土地，造林高達 1 萬 1 千公頃，經過多次媒體披露仍擋不住釋出開發的壓力。七股 189 公頃、口湖 163 公頃，包括東石港墘農場在內，預定釋出「林相不佳、不適農耕」土地還有 677 公頃（部分位於花東），合計至少有 1029 公頃綠帶將消失，相當於 10 座高雄澄清湖公園面積。

國產署持續標租釋地，各地農漁民急跳腳

除了鹽田與台糖造林地，許多國有地原本釋出讓農漁民承租、維繫生計，近年國產署陸續將土地標租給光電開發商，引發屏東枋寮果農抗爭及台南七股大潮溝蚵農抗議。

近日彰化芳苑也發生類似事件。當地的漢寶、草湖等六個村莊有許多防風林與沙丘，國民政府來台後登記屬於國有，居民卻主張「國府來台前已開墾農用，先輩因不識字而未申請登記」，雙方各執一詞，官民土地糾紛數十年。不料近來國產署卻把土地提供給光電業者開發，申請開發面積高達 580 公頃。

儘管國產署宣稱，土地使用權由業者自行協調，實際上農民面臨的是粗魯的驅逐。農民吳克修表示：「業者透過威脅利誘手段，有（國產署）租約的人，廠商就提條件要求退租，無租約的就發函恐嚇。」他怒批，這些土地已開墾為良田，養活數百家庭，為何政府偏要讓給業者種電，百般刁難有意願承租的農民？

建平村長陳仁恭表示，廠商公開宣稱承租標的屬於「風頭水尾、不利耕作」，但事實上農民利用砂質土壤推行旱作，產出高經濟價值的蘆筍、山藥和高品質胡蘿蔔，「不利耕作」絕非事實。

對此，國產署回函表示，為達成 2025 年能源轉型目標，國產署背負的 KPI 為 606 MW。回函並指出，釋出土地的作法皆為配合行政院再生能源政策，該署僅提供廠商「申請開發同意書」（後改稱「合作意向書」），至於土地占用戶的問題，需由廠商自行協調，國產署也不對開發成敗負責。

國產署的回應讓自救會召集人、漢寶村長鄭鵬豐十分不平，他批評這種放任廠商自行協調、排除現耕者的作法，不僅不負責任，而且充滿爭議。

廠商透過各種手段騷擾、遊說或恐嚇，要求農民讓位給光電，讓當地居民強烈不滿並宣示抗爭到底。除了此案之外，在大城芳苑一帶的海岸濕地上也有廠商圈地數百公頃，欲進行光電開發。

這類由廠商主動圈地開發、國產署配合發給「合作意向書」的開發模式，是由廠商承擔開發責任，若成功開發則與國產署分配利潤。記者向國產署詢問總數多少？國產署表示，無法對外提供。

案例：台灣最壯闊西部海岸線，竟成光電開發對象

依照國有財產署回函表示，政院賦予國有財產署閒置土地標租地發電目標是 606.2MW，換算下來約等同於 600 公頃土地釋出目標。不過由廠商主動開發、國產署核發同意書者，則無法估算，因此國產署土地釋出數量，有嚴重低估之嫌。

潮間帶變光電海，壓縮生態和漁民權益

釋出開發光電的國有地，除了農用土地之外，也包含沿海的工業區，彰濱工業區及雲林離島工業區即是其中案例。這些填海造陸而成的工業區，長久以來面臨招商困難的處境，工業局為解決工業區閒置問題，並滿足發電需要，陸續將土地釋出提供光電進駐。

其中，彰濱工業區一部分的崙尾西區先前已由台電公司開發 140 公頃的光電設施，另一側崙尾東區潮間帶有 347 公頃尚未填海造陸，只因海域已編定為工業區丁種建地，也被工業局釋出作光電開發。

廠商設置的浮動光電板，在退潮後直接壓在泥灘上扼殺生態，引起輿論撻伐。不料去年（2022）年 8 月，彰濱工業區再度宣布釋出 101 公頃泥灘地設置光電。

潮間帶陸續成了光電海，一再重創彰化的海洋環境。彰化環保聯盟總幹事施月英指出，崙尾東工業地通過環評已是 30 年前，如今要在潮間帶開發光電，應重新評估，但能源政策卻授予光電設施免環評的優惠。潮間帶是重要的海洋資源孵育區，把光電直接蓋在這脆弱土地上，「作法非常粗暴」。

泥灘地開發光電，不但環境受損，被影響的還有漁民。彰濱工業區自 1979 年開發後，崙尾灣跟塭港等漁港變成內陸港，漁船光是從塭港沿線西水道駛出外海就要耗費 40 分鐘，一天只有兩次機會進出，其餘時間只能在外海徘徊等待。

塭港漁船長李聖全嘆道，水道旁潮間帶被蓋滿光電後，水流變得更慢，清淤速度跟不上淤積，航道變得更狹窄也更危險。

施月英感嘆，彰化海岸濕地是西部最溫柔的海岸線，因擁有平緩廣闊的泥灘，開發成本低而屢遭覬覦，先是歷經工業區填海造陸破壞海洋環境，海域又插滿離岸風電加重海洋負擔，而陸域風機也即將深入內陸，整個彰化海岸幾乎被光電壓得喘不過氣來。

以綠能之名，國有地淪為資本套利

雲林離島工業區新興區位於台西外側，是政府斥資百億填海造陸而成，面積廣達 283 公頃。新興區因招商失敗、長期閒置，在 2019 年由工業局釋出，並由韋能能源開發為一座裝置 270MW 光電的小島。

這座光電島將開發失敗的閒置工業區改為發電使用，原本是順理成章，然而填海造陸工程開發費超過百億，政府竟然以 1 億元便宜租給外資能源業者，曾被媒體批評是慷全民之慨。

用雲林縣每瓩 kw日平均發電量 3.66 度來算，270ＭＷ 每年發電約 3.6 億度，以平均一度 3.9 元計算，粗估外商每年大賺電費 14 億元。

目前工業區轉作光電用地計有：彰濱工業區崙尾西區 140 公頃、崙尾東海域已開發臨 1 至臨 4 地號 347 公頃，台西新興區 283 公頃，總計 770 公頃，若加上彰濱崙尾東海域未開發的臨 5、臨 6 地號 250 公頃，總數達 1020 公頃，相當於 100 座台中洲際棒球場面積。

國有地種電未成典範，反讓綠能形象持續崩壞

台灣地狹人稠，只剩下少數國有地具有大面積優勢，是國家最後的戰略資源，卻為能源政策接連釋出，發電的代價，是犧牲海岸生態、農民失去田地，漁民失去航道。

為了弭平綠綠衝突造成的環境損失，民間曾提出，大型地面光電應按照案場位置，提出環境與社會補償機制。例如參與布袋鹽田開發爭議的民間代表、高雄鳥會總幹事林昆海指出，國有地屬全民資產，既然配合政策優先釋出，不該只有發電效益，也應該讓光電設置與國家躉購保障下的綠能獲益回饋給周邊環境及社區。

但結果卻令他失望，國營台電公司不願率先示範，其他大型光電開發商也對此毫無回應。

在國有土地釋出過程中，政府跟開發者一再宣傳綠能帶來的福祉與減碳效益，卻未能納入計算農業與環境破壞的外部成本，這讓台灣綠能發展不僅失去公正轉型的精神，也讓地方居民對於乾淨能源的理想，打上大大的問號。