【獨家】「漁電共生」髮夾彎,為補足 2025 年光電缺口,魚塭可逕直種電不養魚

政院設定 2025 年太陽光電需達 20 GW 目標,目前仍有 2.15 GW 缺口。在總統蔡英文的指示下,農委會將進一步釋出土地,擬定開放「漁電共生」中 5000 多公頃非「養殖生產區」魚塭,由經濟部遴選業者,得免依漁電共生規範,設置高達 70% 至 90% 覆蓋率光電,名為「農光共存」方案。

農委會另在台 17 線以西 評選出 5000 多公頃低地力地區,規劃作為「綠能發展區」,第一階段優先釋出彰化大城鄉及雲林沿海鄉鎮 1122 公頃,比照「農光共存」方案,由遴選業者設置 70% 至 90% 覆蓋率光電設施。

方案曝光後,已在產官學界引發爭議,養殖業界擔憂「養殖規模縮減恐傷及產業發展」,學界更直言已失去「漁電共生」的本意。

大城鄉低地力地區設置後,引發地方反彈至今仍未平息,業界人士認為草案相當粗糙,恐難以順利推動。(攝影/林吉洋)

經濟部另闢「農光共存」,打破農委會「漁電共生」原則

據悉,本次方案由總統親自指示,行政院副院長鄭文燦銜命協調經濟部、農委會、內政部三部會,自去 (2022)年底研議新的土地釋出方案,目的為補足 2025 年光電 20GW 尚餘的發電缺口 2.15 GW, 今年 4 月 27 日甚至邀集光電公、協會召開座談會,拍定調整方案。

依據農委會與經濟部研議的「農光共存」方案,獲遴選資格的光電業者可在現行漁電共生公告區位內、非養殖生產區的一般農牧用地上,採地目變更或容許方式於魚塭上設置 70% 至 90% 覆蓋率的光電設施,適用範圍包括台 17 線以西「低地力」地區,含台西 236 公頃、四湖 230 公頃、口湖 120 公頃、大城 536 公頃,皆可以「綠能發展區」參與農光共存方案。

為衝刺光電,政府研擬放寬漁電共生區位之非養殖生產區,以及低地力地區,設置光電覆蓋率至最高九成。(截圖自經濟部簡報檔)

「農光共存」不受「漁電共生」40% 遮蔽率限制、也無須有養殖事實,而是循內政部「非都市土地容許使用」(下稱「非都容許」)開發遮蔽率 70%,或依「農地變更」途徑開發遮蔽率 90% 的光電設施。能源局太陽光電組組長林文信指出,本案已交由內政部就《非都市土地使用管制規則》規範「非都市土地容許使用」範圍,研議修改規定。

由於魚塭屬於廣義農地,過去農委會限定魚塭必須經由漁電共生模式,先取得農業設施容許使用資格,才能利用魚塭架設太陽光電。但本案透過內政部開放非都市土地使用容許,等於另闢蹊徑,讓光電業者無須以漁電共生為前提,即可在魚塭地設置光電,恐將挑戰現有漁電共生規範的公平性。

農委會證實,為能源達標, 5,000 公頃魚塭彈性處理

農委會企劃處處長莊老達向《上下游》記者證實,相關方案確實是為了加速能源轉型達標而採取的作法,「在限定區域、限定資格,有條件採取的彈性作法。」在台 17 以西低地力地區以及漁電共生區位內的非「養殖生產區」,未來將加速綠能開發,只要合乎經濟部遴選辦法的業者,可在區域內走開放「非都容許」或「變更」,開發比現行農業容許 40% 遮蔽率更高的光電設施。

莊老達強調,經盤點漁電共生區位約 20,000 公頃,扣掉「養殖生產區」及生態敏感的「關注減緩區」,剩下約 5,000 公頃魚塭,這些區位多半是養殖條件不佳或長期停養魚塭,「對這些區位的魚塭採取適度彈性作法,對國內水產市場影響有限」。他並強調在此條件區域內,「如果原養殖戶要續養殖也可以」,政府會把資源更集中在已投入資源改善進排水等硬體條件的「養殖生產區」內。

農委會此舉等於開放讓遴選業者整合漁電共生區位內的魚塭後,直接脫離農地限制,逕自設置光電,讓農委會近年主導的「漁電共生」走入髮夾彎,也象徵 2020 年 7 月 7 日以來宣示關閉「兩公頃以下農地變更」,維持農地農用、防止農地零碎變更的政策,即將跳票。

面對漁電共生專區不養魚也可種電的離譜調整,莊老達竟委婉稱為「彈性作法」。他解釋,即便是漁電共生區位內,原本亦有變更途徑(准駁權在中央),農委會僅針對「綠能發展區」彈性修正《農變要點》,以加速能源轉型。他也強調:「並非全面開放,而是限定在特定區位、限定資格的廠商,須通過環社檢核才可以變更這些小面積的農地(魚塭)。」

不過這套新制度讓長期觀察漁電共生的學界人士怒批:「這種作法根本是黑箱作業,突然告知,對農漁民都不公平。」

光電業者在學甲大規模變更魚塭,曾引發爭議,促使農委會修法關閉「小兩甲」農地變更,並將審核權收回中央,不過大規模的土地變更申請案,據悉從未中斷。如今為衝刺綠能,農委會修法放寬,無異自毀長城。(取自大亞集團官網)

不用養魚即可發電,養協:恐危及產業發展,請官方提出配套說明

目前彰化、雲林、嘉義、台南、高雄、屏東等六縣市 共有 20,905 公頃魚塭為公告「漁電共生」區。新制放寬業者不須養殖即可設置光電,恐將加速土地脫離農漁使用,更可能鼓勵光電業者為增加光電效益而放棄漁電共生,加速產業空洞化。

中華民國養殖協會執行長侯彥隆指出,「漁電共生是有(養)魚才有電,若研議的新制開放魚塭設置 70% 或 90%,已是脫離養殖,導致部分魚塭消失。」他也指出,過去內陸魚塭開發過多,現在淡水短缺、內陸養殖條件較差,他雖不反對養殖規模和產量適度瘦身,「但養殖業分工細密,如果過度縮減規模,也不利於產業發展,將導致產業鏈中斷。」

他也直言,因應兩岸關係變化,未來石斑魚跟午仔魚會有更多內銷需求,他認為官方似乎在考量調節國內養殖水產市場。然而養殖水產受產季時間限制,不能隨心所欲調節。他也建議政府應在新制推動前,說明國內養殖市場的評估與配套。

漁電共生變成「農光共存」,恐將傷害台灣養殖產業。(攝影/林吉洋)

學界:政府自打嘴巴,養殖縮減傷害外銷競爭力

「漁電共生」精神是「養殖為本,綠能加值」,光電業者投資光電循「農業容許」辦法,須保證養殖產量維持原有七成。得知本案研議中,養殖界人士忍不住批評,漁電共生專區可以種電不養魚,等於脫離養殖。相較此前農委會宣傳「養殖為主,綠能價值」,更稱「藉由光電資金提升養殖環境設備」,幾乎是「自打嘴巴」。

嘉義大學水生生物科學系助理教授郭建賢指出,目前有許多光電業者已在「漁電共生」區位內整合土地,業界普遍不想承擔養殖責任,紛紛把漁業管理委外出去。對業者而言,現在官方研議的方案正中下懷。

郭建賢擔憂新制若真的上路,將使得原有光電業者放棄漁電共生,開始找「養殖生產區」外的魚塭,因為「農光共存」提供 70% 甚至變更可達 90% 的光電覆蓋率,效益遠高於漁電共生 40%。然而養殖生產區外的魚塭多是內陸淡水魚塭,養殖物種以台灣鯛(吳郭魚)跟虱目魚為主,一旦規模縮減,恐危及產業發展。

身兼台灣鯛協會理事長的郭建賢指出,近年台灣鯛因為品質不斷提升,在國際市場已經取得一席之地,但若因規模縮減、產量減少而拉高價格,加工廠很可能失去國外訂單,導致產業萎縮。

能源局:彈性作法會尊重地主意願

林文信指出,經濟部與農委會研議的方案是希望整體開發機制更彈性,「讓沿海地區不適於耕作、風頭水尾的地區,可保留原有的農漁發展機會,也能走變更模式發展光電」。

他強調這種彈性作法來自台西綠能專區,既維持農漁使用,亦可發展漁電共生,同時兼具綠能發展空間,最重要還是尊重地主意願。不過即便要走非都容許,在現行容許範圍就是再生能源設施及公用設施兩類,需繳交農地變更回饋金,等同於脫離農地資格,未來也不會再回復農業使用。

大城鄉低地力地區仍有農業活動,就連經濟部能源局也認為農委會必須拿出客觀數據及評估標準,才能讓外界信服。(攝影/林吉洋)

衝擊:農委會自毀長城,恐難以約束漁電共生業者

能源轉型 2025 年目標,光電缺口還有 2.15GW,相當需釋出於兩千多公頃土地。為了衝刺光電達標,農委會對能源開發的土地釋出要求幾乎是照單全收,甚至不惜打破原本制定的「漁電共生」遊戲規範。

不願具名的業界人士指出,「業者兵分各路,都付出過開發土地的成本,能源局要如何協調將空間讓給遴選業者?」此外,2020 年麥寮就曾規劃上千公頃低地力地區,遭民眾反彈而停擺,「政府有沒有考量過地方反彈?光是將發電業籌設給遴選廠商,也不代表低地力地區公告後,綠能專區就能順利推動。」

農委會倉皇修改規定,業界不僅不看好,更有如看破手腳,認定現在政府衝刺發電第一,不惜打破原則。對於目前已推動上路的漁電共生案場,恐怕更難以約束管理,養殖事實認定將形同具文。

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延伸聆聽:

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