09 歷史還原篇》從開墾英雄到破壞山林,台灣山林政策是怎麼失控的?

高山農業破壞水土,用肥用藥污染環境,原住民在自己的領域內失去發言權,為什麼美麗的高山會出現這些亂象?

國府遷台後為了將「自然地景」轉為「國家領域」,把鋤頭交給農民,開放山林農墾、開創農業奇蹟。後因政府缺乏遠見、人力不足與諸多讓步,導致當年開疆拓土的行為,今日的解讀卻成為「破壞山林」,而喝高山茶、吃高山高麗菜的消費者似乎都成為破壞水土的幫兇。

蔬菜、水果、茶,沒有一種作物是自己走上山,請跟著《上下游》耙梳史實,循著政府當年的政策與作為,一起還原歷史現場。

中橫於1960年開通,也打開台灣高山農業的大門(攝於1960年,翻拍自公路總局「中橫數位公路館」)

▲中橫於1960年開通,也打開台灣高山農業的大門(攝於1960年,翻拍自公路總局「中橫數位公路館」)

一為爭地供糧,
二為安置軍人
高山農業勢在必行

1949年,國民黨在國共內戰失利後遷台,島嶼突增百萬人口;二戰結束後嬰兒潮湧現,台灣人口以年均 3% 的速率成長,食指浩繁,「吃飽」成了執政者最緊迫的問題。平原耕地面積有限,「上山下海」勢在必行,開發海埔新生地與推行高山農業,便成為解決糧荒的舉措[1]

與此同時,因為財政短絀,「老弱機障官兵一律退出戰鬥序列」[2],安置退役軍人成為避無可避的工作。1956年靠美援興築「中橫」固然是一種「反共復國」的戰略,卻也是安置榮民的手段。

開路英雄們需要菜蔬,退輔會也希望榮民留居山區,因此陸續成立福壽山農場、見晴榮民農場(後更名為清境農場)及武陵農場,讓榮民有安身之處。

福壽山農場開發初期,榮民就地取材搭建草棚屋。(圖片取自《福壽山農場六十週年紀念專刊》)

▲福壽山農場開發初期,榮民就地取材搭建草棚屋。(圖片取自《福壽山農場六十週年紀念專刊》)

除了三大高山農場外,農復會(今「農委會」)發現中橫沿線有 2,400公頃荒地具開墾潛力;退輔會也成立榮墾處,輔導平地榮民攜眷上山拓墾;行政院核准,中橫沿線兩側十公里內皆可由榮民開墾,在各機關的促成下,梨山、松茂、環山乃至思源埡口皆有榮民足跡,武陵農場的農墾戶開發了勝光、志良、七家灣溪右岸種植果樹,並將大甲溪上游的乾河床闢為菜園。福壽山農場除原有場區外,更開發華岡分場(即當地所稱「四區」、「五區」),當地放眼都是果樹、茶樹以及菜園。

政府一方面協助農民開墾耕地,同時也輔導農業生產。除將繁殖的果苗及技術無條件提供梨山地區原住民外,農試所技正李伯年在福壽山農場試種蔬菜成功,也將種植技術授與當地農民。

蘋果黃金十年
榮民、原民經濟翻盤

1960年中橫開通,原本封閉的山區出現農業型的經濟發展,短短 20 年間,農業完全翻轉高山居民的命運。

1967至1976年為梨山蘋果的「黃金十年」,大梨山地區榮民成為全台最富有的榮民,在中尉軍官月俸不及萬元的年代,種植果樹的榮民就有60萬元的年收入;隨榮民種植果樹的原住民成為全台最富有的原住民,梨山地區部落大量購進電視機、洗衣機、錄影機,迎來「除了飛機、什麼機都有」的富庶生活[3]

泰雅部落傳統的游耕文化自此慢慢消失,果樹栽培不只讓定耕成為農業常態,也翻轉部落的經濟生活。翠巒部落茶農林進明就提到,1970年代的梨山是原民部落的「天龍國」,很多泰雅女孩都想嫁為果農婦;梨山里里長賴盛功猶記當年盛況:「鈔票都是用布袋裝的」、「凱迪拉克進口車全部現金買賣」。

蔣介石視導福壽山農場,讚許試植果樹成功(攝於1964年,圖片取自《福壽山農場建場六十週年紀念專刊》)

▲蔣介石視導福壽山農場,讚許試植果樹成功(攝於1964年,圖片取自《福壽山農場建場六十週年紀念專刊》)

林班地及原保地出租
開發面積日益擴大

台灣高山地質脆弱,開發耐受度有限,雖說部分高山河階、沖積扇、平坦稜有利農耕,但面積畢竟有限,僅榮民、原住民開發或可維持平衡,一旦開發者眾,爭地濫墾在所難免。

在進入梨山還需要申請入山證的戒嚴年代,兩個關鍵事件讓高山大門洞開:出租國有林班地造林以及原保地出租。

國民政府於 1949年帶了兩百萬人口來台灣,一時造成糧食與耕地不足,許多人自行開墾山坡地來生產糧食。1959年,八七水災帶來嚴重災情,咸認與二戰後全台山坡地濫墾、大雨一來導致山洪土石流脫不了干係。

為了解決林地遭濫墾的問題,政府不是引進公權力開罰濫墾戶、回收濫墾地,而是把國有林地租給林農,希望以人工造林的方式逐步恢復森林。只是當年將果樹視為造林樹種,果樹的利潤遠比造林補助來得高,林農紛紛轉為果農,還號召親友舊故同來淘金,造成高山大門洞開。

另外,原民農友因為不諳現代農法,也無力管理過大果園,遂聘用平地人協助。《上下游》採訪發現,資深的高山農友幾乎都曾為原住民打工,再從工人轉為合夥關係,進而承租或承購原保地,擴大開發面積。包括慈峰部落茶農賴永富的父親、新佳陽部落老菜農劉成春、松茂部落果農吳燦煌的兄長等,都循著這樣的因緣走入高山開發的行列。

八七水災時山洪暴發,造成慘重災情,圖為美軍直升機空拍受災區(圖片來源/國家發展委員會檔案管理局)

▲八七水災時山洪暴發,造成慘重災情,圖為美軍直升機空拍受災區(圖片來源/國家發展委員會檔案管理局)

溫帶水果退駕
高山蔬菜擔綱

果樹需三、五年才能收成,農民遂學習福壽山農場的作法,夏季時栽植蔬菜於果樹之間,「以菜養人育樹」的狀況十分普遍,「奠定日後中央山地高冷地蔬菜栽培的基礎」[4]

1979年台灣開放蘋果進口,一顆80元的蘋果瞬間跌至20元,蘋果種植面積從高峰期的2,542公頃(1981年)銳減為650公頃(1996年),許多果農改種梨、桃、李等其他溫帶果樹。

台灣於1990年申請加入關貿協定 (GATT),2002年加入世貿組織 (WTO),為了成為世界貿易的一員,台灣國門大敞,讓低價的溫帶水果潮水般湧入,本地梨、桃價格失守,高山果農幾乎滅頂。雖然仍有堅守果樹的農民,但更多人另覓生路,高山茶便在此時出現在高海拔地區,不過種植面積最大者仍屬蔬菜。

高冷蔬菜年可三收,若平地欠收或遭遇颱風,高山菜價可以翻漲,高麗菜更是高山菜農的主力作物。1980年力行產業道路通車,大幅降低高山高麗菜進入市場的成本。宜蘭縣大同鄉也在政府輔導下,將果園改為菜園,加入高麗菜種植之列[5]。 同時,德基水庫嚴重淤積、梨山禁止種植高麗菜後,農民也紛紛移往南山與四季部落開墾,南山部落議會主席高萬年憶道,數十年前平地人帶著大型機械在南山開發整地,交換六年免租金,「族人就藉這樣的機會跟他們學習技術,等到種植知識都有了,就一一把土地收回來」,兩部落自此成為台灣夏季高麗菜的主要產地。

蔣介石(著黑衣者)與梨山路邊菜販(照片翻拍自「梨山文物館」展示板)

▲蔣介石(著黑衣者)與梨山路邊菜販(照片翻拍自「梨山文物館」展示板)

政府多次讓步與不作為
導致濫墾情況加劇

先是水果,後是蔬菜,山林因為農作物栽植而寸寸失守,政府的讓步與不作為,更讓國土覆水難收。

早在榮民開發階段,許多未經退輔會安排就自行上山的榮民往往找到地就開始耕種,甚至誤墾林班地,遭林務局提告。經退輔會協調後,違法戶透過專案安置就地合法,並按照榮民自陳的開墾面積(上限兩公頃)核配耕地,政府建立「佔用的就是你的」的前例,一步讓,步步讓,全盤皆輸。

隨後,政府依照《臺灣省國有森林用地出租造林辦法》幫濫墾農戶「洗白」,凡於民國58年前濫墾的林班地,只要農民配合種樹,就可以合法租用,也可以保留已耕種的果樹與茶樹,此即「民國58年線」的由來。 根據陳憲明[6]的調查,當時大甲林區管理處將濫墾地共589.14 公頃放租給 365人,約定植樹之餘不得擴大果樹面積。然而1969年至1975年,梨山地區果樹栽培由2萬2,739株暴增為17萬7,275株,林農視合約如無物。待溫帶水果盛世結束,農民又改種茶與蔬菜,不只濫墾情況加劇,大雨經年沖蝕土壤,讓脆弱的高山成為災情未爆彈。

站牌「梨園」已名不符實,南山部落許多果園已改成菜園(攝影/張良一)

▲站牌「梨園」已名不符實,南山部落許多果園已改成菜園(攝影/張良一)

政府補償金過低
林班地違法使用5,500公頃

德基水庫淤積讓政府必須處理集水區陡坡農地問題,遂於1979年訂十年為限,待果樹自然衰退後再回收面積達1,171公頃的農地。但「七八大限」(民國78年)一到,政府「體恤民情、避免抗爭」,並未執行先前計畫。當時的農委會主委余玉賢還指出,經輔導後,1,171公頃水土保持已有績效,果園未造成水土流失,「將繼續輔導,暫緩收回造林」。

2004年敏督利颱風引發嚴重土石流,釀成七二水災,每遇天災人禍,政府便在輿論的逼迫下「積極」處理山坡地超限利用問題,歷年來提出不下十個計畫,希望一步步清理濫墾狀況。然而各種獎勵措施的誘因與務農收入猶如雲泥之別,利之所趨,讓換湯不換藥的政策難以落實。

即便如此,政府在2003年至2009年間支出超過15億元[7]的補償金給林農,等於拿我們的納稅錢為錯誤政策買單。遺憾的是,林班地違法使用仍未絕跡。截至2021年8月底,國有林地位屬環境敏感地區違法使用及非法占用分別仍有5,616公頃及6,270公頃。 環保學者陳玉峯形容政府的讓步是「先上車後補免費票」;臺灣大學農業經濟系名譽教授林國慶[8]也發現,高山墾民深知政府處理超限利用能力不足,農民既不會被取締、也不必依約造林,遂養成「超限利用沒有錯」的觀念。地球公民基金會執行長李根政[9]也直言,山地農墾的擴張是政府引導和放任的結果。

因噎廢食的收地政策
造就更多濫墾情況

另外,山坡地濫墾遭口誅筆伐之際,研究也指出櫻花鉤吻鮭的棲地受農業活動影響,因此行政院指示「始作俑者」率先示範,福壽山及武陵農場實施「國家農場國土復存計劃」,終止農地租約並徵收已經放領的私有地。

光看帳面資料,兩農場收回農地約172公頃,不過遺憾的是,回收的土地相對平坦,水保問題也較輕微,頓失農地的農民並沒有失去壯志雄心,武陵農場的前進南山部落找地,福壽山農場的則深入力行產業道路開墾。他們驟然發現,離開農場盡是化外之地,原保地宛如空白畫布,有資金就能盡情揮灑。流散的農民除了開墾出遠遠超過172公頃的農地外,還挑戰更多山林極限,正如梨山果農李寶蓮的觀察,大梨山地區許多果園變菜園。

未經規劃、沒有遠見,政府因噎廢食的收地政策把農民逼上梁山,他們失之東隅,收之桑榆,只是桑榆處更加海闊天空,向金錢看齊。

高山農業大事紀

  • 1956年:中橫開工
  • 1957年:福壽山農場成立(原名為「梨山榮民農場」)
  • 1959年:蘋果在梨山試種成功
  • 1959年:八七水災,政府始籌劃山地農牧資源開發、保育專責單位
  • 1960年:中橫通車
  • 1962年:政府輔導南山部落種植蔬菜
  • 1963年:武陵農場成立
  • 1967-1976年:蘋果黃金十年
  • 1969年:頒布《臺灣省國有林事業區內濫墾地清理計畫》,訂立「民國58年線」,特赦該年度前的違法山林開墾,反而讓濫墾地果樹數量暴增近八倍之多
  • 1971年:烏龍茶上山
  • 1973年:德基水庫啟用
  • 1976年:《山坡地保育利用條例》上路,依「山坡地土地可利用限度分類標準」將山坡地分為宜農牧地、宜林地、加強保育地。
  • 1979年:蘋果開放進口
  • 1979年:頒布《德基水庫集水區陡坡農用地(超限利用)處理要點》,分三階段收回宜林地,訂立「七八大限」,即十年後果樹衰退,需回收1,171公頃超限利用林地。
  • 1980年:力行產業道路通車
  • 1989年:「七八大限」到期,政府繼續輔導1,171公頃改善水土保持,暫緩收回造林
  • 1990年:台灣加入GATT
  • 1993年:頒布《德基水庫集水區陡坡農用地(超限利用)處理方案》,全面終止與濫墾地果園的租約,限期回收超限利用林地
  • 1994年:《水土保持法》上路
  • 2000年:第一次政黨輪替
  • 2001年:頒布《山坡地保育利用管理獎勵辦法》
  • 2002年:台灣加入WTO
  • 2004年:七二水災(敏督利颱風)
  • 2005年:經建會研擬國土復育政策,提出《國土復育條例》草案
  • 2008年:頒布《國有林地濫墾地補辦清理作業要點》,果農若承諾每公頃均植600株造林樹,即可與林務局訂定租約,否則無條件收回。
  • 2008年:政黨輪替
  • 2009年:八八風災(莫拉克颱風),小林部落滅村,行政院院長劉兆玄偕內閣總辭
  • 2013年:《看見台灣》上映,行政院成立五大「國土保育專案小組」
  • 2016年:政黨輪替

[1] 黃柏松,退輔會榮民安置與梨山地區的農業發展(1956-1987),臺灣歷史與文化研究輯刊,十七編第六冊

[2] 同註1

[3] 詹秀美,細說環山舊事,《台中縣和平鄉泰雅族專輯》,1987

[4] 陳憲明,梨山霧社地區落葉果樹與高冷地蔬菜栽培的發展,地理研究叢書第五號,1984年。

[5] 馬志堅等,南山部落高冷蔬菜栽培之時空配置,中國地理學會會刊,第37期,2006年

[6] 同註4。

[7] 林務局98年年報

[8] 林國慶,山地農業定位與發展之研究,農委會九十四年度科技研究計畫

[9] 李根政,誰是山林破壞者?論國土復育,地球公民通訊第8期

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