空拍機飛出去,猶如跟上帝借了一雙俯視的眼睛。清境農場附近的違法民宿是無藥可救的宿疾,公路下方開發的農田則仿若土黃色的狗皮膏藥;空拍機再飛,力行產業道路沿線的森林不見了,密植的茶樹佔據山頭;飛過台7甲的果園,童山濯濯的坡地像被剝去綠色的表皮;中橫更有農民削去整個山頭的肌理,高山沙漠化讓人觸目驚心。
把鏡頭拉近,「人定勝天」的決心猶如利斧,砍得山林面目全非。鋼條與鐵網硬撐起的田籬在毀立間往復,超限種植、險象環生,農民無視走山的危險,大崩壁上下仍是租金昂貴的菜田。「叩叩叩」的打椿聲響不時傳來,失控的開發行為像是把一根根鋼條插進高山的心臟,流失的是如血液般珍貴的土壤。
儘管山頭濫墾是政府心知肚明的事,主管機關卻如多頭馬車,到底有多少違法耕作?沒有任何單位能說清楚。為了確切瞭解現況,《上下游》深入調查中部山區開發最嚴重的區域,包括梨山、力行產業道路沿線等七大區,調查上萬筆土地,結果發現高達1/4違規使用,1/10超限利用,兩者都是上千公頃,卻如同化外之地,無人監督,更遑論開罰。
除了圖資調查,我們也邀請台灣地質專家、台大地質系退休教授陳文山上山踏查,從宜蘭至梨山、走過力行產業道路下翠峰、再轉農路至廬山,兩天行程中,陳文山對農業侵害水土的現況感到擔憂,也從專業的角度說明這些本質脆弱的山林為何不宜務農。
地毯式調查七大山區
上萬筆土地現形
為了確切瞭解違規使用與超限利用的現況,《上下游》深入調查中部山區開發最嚴重的區域,包括福壽山、華岡、力行產業道路、靜觀、松茂梨山、苗圃環山、南山等七大區,透過「國土測繪圖資服務雲」、「國土測繪圖資e商城」及「行動水保服務網」等政府公開資料系統,以土法煉鋼的方式找出1萬3,175筆土地,總面積1萬2,997公頃,一筆一筆透過影像判定種植的作物後,再查詢其編定、查定類別以判定是否違規、超限(定義請見文末)。
1/4面積違規使用:
國土保安用地種水果
首先我們發現,調查範圍內「違規使用」土地共1,582公頃,達「非農牧用地」的1/4,包括1,286公頃的林業用地、285公頃國土保安用地及其他,其中果園面積達718公頃,菜園476公頃,茶園則佔377公頃。
近1/10超限利用,
水保局不知情
另外,《上下游》發現,在調查範圍的1萬2,997公頃中,有近一成土地超限利用,即在宜林地及加強保育地上務農達1,165公頃。其中以果園面積最多,達470公頃,菜園409公頃面積次之,茶園面積雖然最小,但是超限利用的比例最高,且有將近12公頃竟然在「加強保育地」上。可議的是,這些教人觸目驚心的陡坡茶園生產高山茶評鑑頭等獎茶葉,每斤上萬元的高山茶中,每一口都有高山的鮮血。
光是華岡、力行、靜觀等處就有785公頃超限利用,但南投縣農業處提供的仁愛鄉超限面積卻僅有89公頃。至於這些超限利用範圍都種植了哪些作物?水保局副局長王晉倫坦言「不清楚」。
▲福壽山附近超限利用的坡地(攝影/劉啟稜)
▲華岡超限利用的菜園(攝影/張良一)
▲力行產業道路沿線超限利用的茶園(攝影/張良一)
▲靜觀附近的超限利用形成破碎山景(攝影/楊語芸)
▲松茂和梨山地區超限利用的果園(攝影/劉啟稜)
▲苗圃環山地區的超限利用(攝影/肯特)
台灣坡地
先天不足後天失調
法規疊床架屋
台灣蕞爾小島,卻有268座超過3,000公尺的高山,國土高達74%的高山及丘陵中,又有過半坡度超過20°;降雨量高且集中,不雨則旱、一雨即澇;加上台灣地質年代輕,又位於地震帶,經常發生崩坍、滑坡,種種因素讓我們的山坡地利用充滿風險。
台灣山地「先天不足」,又因人為開發「後天失調」。學者夏之驊[1]早在1957年便指出,國府遷台後增加的耕地面積都來自坡地開墾,其中至少有29萬公頃為不當開發。中興大學水土保持系教授游繁結[2]也在20年前便指出,「水庫上游集水區每年土壤沖蝕深度約9.8公分,台灣山地土壤平均深度不及60 公分,約60年後,台灣山地將寸草不生」。
農業讓台灣高山命途多舛,從1959年的八七水災到2009年的莫拉克風災,每遇豪大雨、土石流造成災害,輿論咸認山坡地濫墾為禍首,也都炮火猛烈要求政府盡力問責。
但政府管理山坡地猶如「多頭馬車」:國有林的主管機關為林務局,其餘私有林、公有林及集水區坡地等又歸水保局管理;法令包括《山坡地保育利用條例》(以下簡稱《山保條例》)、《水土保持法》(以下簡稱《水保法》)、《非都市土地使用管制規則》(以下簡稱《非都管》)及《森林法》和地方法規,臺灣大學地質系退休教授陳文山直指:「山坡地幾個單位在管,最後就變成沒人管了。」
另外,法條疊床架屋、相互扞格,例如《水保法》與《山保條例》定義的「山坡地」就有所不同;再例如同一塊地被內政部編定為農牧用地、卻被水保局查定為宜林地,教民眾無所適從。
選舉文化使然
政府不敢處理高山濫墾
游繁結[3]指出,相較全世界,我們的法規以坡度28.8°為坡地禁墾界限,可說是極為嚴格。但地方政府被選舉文化綁架,執法過於寬鬆,總要等到大風災毀壞道路及設施,或是出了人命,才會再次檢討高山濫墾的問題。
臺灣大學農業經濟學系名譽教授林國慶[4]也指出,高山墾民利用選票影響政治人物以護全其務農的投資。郭翡玉則發現[5],山區住民透過地方政府、民意代表及農運團體向中央施壓,一次次迫使行政部門在國土復育政策上讓步。
監察院便發現,自1983年至2000年的17年間,全台超限利用僅查處32公頃,南投縣僅處罰 24件,移送法辦1件,罰鍰 75萬元;嘉義縣僅處罰 1件,罰鍰 1.5萬元;台中則交了白卷,毫無作為。隨後,監察院又在2012年的調查報告中指出,超限利用山坡地仍有1萬2,525.63公頃,農委會未善盡督導職責。
違規超限如何處理?
中央地方不同調
台灣有多少違法使用的高山土地?《上下游》詢問中央與地方政府,得到的數字竟是各說各話。
水保局提供記者的列管清冊中,台中市沒有超限利用,然而原民會調查[6]德基水庫集水區的原保地(屬台中市轄區),卻發現有328.59公頃超限利用;台中市農業局簡任技正林春良則說,超限利用面積為360公頃。另外,水保局稱南投縣超限利用面積為742.2公頃,但南投縣政府農業處山坡地管理科科長蕭文鎮卻說只有281公頃。
面對違規使用和超限利用,該如何處理?政府單位解讀法規依然是「各說各話」。蕭文鎮表示,農民砍除果樹改植高麗菜,因為同屬「農業行為」,不需提水保計畫。不過水保局副局長王晉倫卻強調,就算只是高麗菜整地也需要申請。
另外,根據《水保法》第22、31條,超限利用遭列管後,農民需限期改正,否則將開罰6至30萬元。不過同法第35條及《水保法施行細則》第38條規定,山坡地管理的查報取締權責在地方政府,南投縣農業處處長陳瑞慶就表示:「縣長的立場是輔導農民限期改正、而不是開罰。」
蕭文鎮補充,縣府若發現超限利用種植短蔬,會要求農民該期收成後不要復植。但他也坦承兩、三個月後沒有人力、時間真的再回去複查,「調查科只有兩位技士」使得他力有未逮。 既不會複查、也不會開罰,仁愛鄉的超限利用也就「順理成章」。
高山整地開發不易被查覺
沒人檢舉就沒事
詢問農民在陡坡務農不怕嗎?「這哪裡有陡?」、「都已經種幾十年,要滑坡早就滑坡了」是最常聽到的回應。仔細比較可發現,原住民利用石頭堆砌的圍埂較能長治久安,倒是新近利用挖土機整地、鋼條樁和鐵網硬撐起來的田籬容易崩壞。中興大學水土保持系終身特聘教授陳樹群直指,這種硬ㄍㄧㄥ的作法安全係數不足。記者在華岡發現條樁被土石沖毀,經年未修,農民仍在滑坡上種植短期蔬菜。
陳樹群補充,水保局以衛星影像為依據,但它無法判讀小面積的地表變化,而且菜園休耕期的地表裸露與整地開發不易分辨,「水保單位不見得會認定是開發行為,前往勘查」。他並且補充,此等違法行為除非有人檢舉,「不然就沒事」。記者也多次詢問動土整地的農民,大家都說「只是整地,又不是蓋房子,不必申請」。
▲一根根鋼條插進農田,猶如插入高山的心臟。(攝影/張良一)
▲高山農業讓山頭變成癩痢頭(攝影/肯特)
「全國最爛」的
力行產業道路
竟是高山農業生命線
產業道路開發也是高山農業危害水土保持的現行犯。
連接華岡至霧社的「投89」(即力行產業道路)素有「全台最爛道路」的稱號,它本是梨山前往北港溪沿線聚落的一條步道,寬度僅供搬運車通行。「但因為有經濟利益,農民要求開路,地方政府為了選票和建設經費,不顧行路之難,硬是與自然爭地」,陳文山細述「投89」拓闢的歷史背景。
「投89」是沿線農業產區重要的運輸生命線。每逢雨季,「投89」就不斷傳來崩塌、修路、禁行的訊息。若逢茶葉與高麗菜產季,「89 路況」的 line 群組更經常哀嚎遍野,紛紛詢問何時才能全面通車。
▲有「全國最爛道路」之稱的力行產業道路是高山農業生命線,沿線最大崩壁的上方和下方竟都是菜園(攝影/張良一)
▲移工騎摩托車行經大崩壁,畫面相當驚險(攝影/張良一)
▲高麗菜貨車行經大崩壁(攝影/張良一)
南投縣政府工務處處長陳錫梧指出,縣府每年編列 2,000 多萬預算「搶通」仁愛鄉轄內道路。典漢營造承接開口合約,工程部傅姓經理表示,搶通工程經費多半用在「投89」。
陳文山補充,要整治這類經常性的大規模崩塌,不只需要錢,也需要「腳路」,但幾處崩坍地根本連迴車都有困難。每次花幾百萬元,只能維持道路暢通而已,「垮了就清,清了再垮,都是白花錢」。
因為道路體質不佳,南投縣政府僅開放3.5噸卡車行走「投89」。以高麗菜為例,3.5噸卡車只能載60簍,但17噸可以載300簍,同樣一趟路程,農民當然希望提高載運量。「一張罰單才900元,又不是常常有警察在巡」,翠巒農民陳光華道出真相。華岡農民周君良更語出驚人:「華岡派出所每年有罰單的『扣答』,所有跑『投89』的貨車要平均分攤。」
得不償失的投資
社會成本全民負擔
根據農委會提供的資料估算,海拔500公尺以上山區農作物年產量約245億元,佔台灣農耕總產值9.2 %,高山農業重要性不容忽視。但經建會(即今「國發會」)分析,維持山區運作的經費每年都超過上百億元[7],且這些納稅錢可能在一次次的風災中化為泡沫,換句話說,全民納稅金幫忙投資了高山農民。
根據《天下雜誌》引述臺大試驗林管理處的研究[8],在30° 坡地種茶,每公頃要賠上萬元的社會成本;如果改種杉木,社會將獲益53萬元。學者薛玲調查[9],每公頃森林每年自然土壤流失量約為1公噸,果樹為150公噸,蔬菜則為500公噸,大梨山地區農地流失的土壤有九成淤積在德基水庫,以清淤成本1公噸 500 元來計算,每年該地區種植高山蔬菜的外部成本為1.5億元。
劉欽泉與黃萬傳[10]等學者更精細計算出:2002年台灣高冷蔬菜近4,000公頃種植面積,有高達7.16億元的社會成本需由全民負擔。
▲大雨後泥流除讓高山土壤更為貧瘠,也恐造成下游水庫淤積(攝影/張良一)
▲大雨後泥流除讓高山土壤更為貧瘠,也恐造成下游水庫淤積(攝影/張良一)
查編不一引發國賠 水保局自願退讓
內政部在1976年頒布《非都管》,將非都土地編定成11種使用分區及19種使用地類別,同年,山地農牧局(今「農委會水保局」)頒布《山保條例》,將農業使用的山坡地查定為「宜農牧地」、「宜林地」與「加強保育地」,作為內政部編定分區或使用地類別時的「前置作業」。
不同機關依照不同法令辦理相同的管制作為,容易產生不一致的結果。例如水保局的查定結果未能正確送達內政部,或是內政部先「編」,水保局後「查」,因而產生編定為「農牧用地」、查定卻為「宜林地」或「加強保育地」的情事。由於地籍謄本只登錄「用地別」,沒有「查定別」,民眾誤墾宜林地遭水保局開罰,引發很多糾紛,甚至產生國賠。
為解決「查編不一」的情況,水保局修正《水保法施行細則》第26條規定,但凡經《區域計畫法》、《國家計畫法》等其他法令規定得為農、漁、牧業之使用,水保局便不查處宜林地及加強保育地上的農牧行為。水保局自我解除查定的行政效力,只做為內政部的參考,即便要變更為其他用地,水保局也不表意見。2021年,新北市坪林區原受超限利用限制達206筆土地、面積約56公頃的茶園,雖然查為「宜林地」,但全數解編。
將內政部國土圖資與水保局「查定分類查詢」系統進行比對,《上下游》發現調查範圍內的「查編不一」共115公頃,多集中在「投89」沿線,尤以慈峰部落為最。慈峰產業道路沿線盡是陡坡,因為水保局的「退讓」,不應該開發的宜林地、加強保育地都成了合法的「農牧用地」。
「違規使用」vs.「超限利用」
《非都市土地使用管制規則》以正面表列方式訂定土地容許使用項目及許可使用細目,若在該土地上進行「非表列」使用,即為「違規使用」。例如:林業用地、國土保安用地的許可使用細目中皆沒有「農作使用」,換言之,在這兩種使用地類別上務農即違法。
根據「山坡地土地可利用限度分類標準」,在考慮坡度、土壤深度、土壤沖蝕度和母岩性質等條件後將山坡地區分為六級,Ⅰ 至 Ⅳ 級為宜農牧地,Ⅴ 級為宜林地,Ⅵ 級為加強保育地。凡於Ⅴ、Ⅵ 級坡地從事農耕,即為「超限利用」。
[1] 夏之驊,臺灣山地利用現況,中國農村復興聯合委員會特刊第二十四號
[2] 游繁結,山坡地水土保持與生態環境保育,臺灣山地農村規劃研討會論文,1991年
[3] 同註2
[4] 林國慶,山地農業定位與發展之研究,農委會九十四年度科技研究計畫
[5] 郭翡玉,因應氣候變遷調適之國土空間規劃制度分析,國立臺北大學都市計劃所博士論文。
[6] 原民會,111年度原住民保留地超限利用處理計畫
[7] 同註2。
[8] 莊素玉,破碎山河,傷心國土,《天下》346期
[9] 薛玲,台灣高冷地區蔬菜產業環境成本之經濟分析,農業金融論叢,p.279-333,1995年
[10] 劉欽泉等,坡地作物產業發展與環境影響之研究──坡地檳榔、高山茶及高冷蔬菜之個案,農委會九十一年度科技研究計畫