濫墾濫伐、污染環境、土地倫理失守,這是高山農業破壞山林的呈堂證供;然而台灣不能沒有高山農業,山上也有許多人務農為生,不是「農業下山」四個字可以解決。早年政府缺乏遠見,隨後又有諸多讓步,為台灣高山遺留眾多難題,再不撥亂返正,就是禍殃子孫的罪行。
《上下游》為此專訪多位主管機關首長。農委會副主委陳駿季表示,超限利用多已處理,未來將導入政策誘因,協助農民轉型;林務局局長林華慶指出,已提供更寬鬆的造林條件,林農應願遵守;水保局副局長王晉倫則稱衛星影像變異監測山坡地的解析度與監測頻率都已提高;原民會土管處處長杜張梅莊強調,已盡力與各部會協調原保地的使用彈性。
乍聽之下,各部會都各安本分、善盡職守,但為何我們還見不到與環境共好、護守原民權益的高山農業?
▲高山農業如何峰迴路轉,解決歷史共業?(攝影/肯特)
內政部、水保局各行其是
政府帶頭混淆土地分類
高山農業之所以積重難返,或許可從最源頭的土地分類管理看出端倪。本報導調查範圍(宜蘭大同、台中和平、南投仁愛)內有近4萬公頃的原保地,然而根據農委會提供資料,水保局查定的宜林地上竟有內政部編定的農牧用地,內政部編為林業地、保安地,水保局卻查定為宜農牧地,兩單位閉門造車、各行其是,造成近1,500公頃山坡地「妾身未明」,民眾無所適從。
農委會副主委陳駿季接受《上下游》專訪時坦言,各單位提供的數據都不一樣,「光是總土地面積就一團亂」、「內政部的界定經過坡地的分類後會被切割,一差就是幾千、幾萬公頃」以及「公開資料的名詞定義就讓人confused(困惑)」。
儘管圖資混亂,陳駿季仍指出,2002年全台山坡地各類違規總數逾7萬4,000公頃,但至2021年底,僅餘1萬4,000公頃,等於20年減少八成多,他認為這表示「政府管制的作為有效」。
學者:政府避重就輕、法外開恩,
若遇天災後果不堪設想
不過台灣生態學會前理事長楊國禎指稱,「濫墾濫伐雖不像從前那麼囂張,但最嚴重的地方仍如同無政府狀態」。他直指政府避重就輕,最不該開發的力行產業道路沿線坡地,幾十年來濫墾如故。
楊國禎也質疑,政策既然是租地造林,為什麼「法外開恩」讓林農種植經濟作物?他也反對政府屢屢以「照顧山區農民生計」為由而怠於執法,「這麼多年農民在山上已經賺夠了,不需要再照顧他們」。另外,紀錄片《看見台灣》熱潮後,行政院成立五大行動小組,誓言國土復育,卻是雷聲大、雨點小,也讓楊國禎痛心疾首。
臺大地質系退休教授陳文山則是擔憂,大型颱風近十年都與台灣擦邊而過,政府與民間對水土保持恐怕都已鬆懈,但超限利用事實仍在,此時若有天災來襲,後果將不堪設想。
查處態度不同調
全是「政治考量」
中央雖以《水保法》、《山保條例》等法規明訂山坡地管理的相關罰則,但查報取締的權責卻在地方政府,南投縣農業處處長陳瑞慶就表示:「(南投)縣長的立場是輔導農民限期改正、而不是開罰。」
陳駿季坦承「這個非常頭痛」,在縣市長都是民選的前提下,「如果(地方政府)不鳥中央,我們也沒有辦法」。
其實中央各單位都握有地方政府可以提案申請的補助款,環境律師詹順貴建議,可透過補助款的發放與否,控制地方執行業務。另外也可以修訂法令,例如在《水保法》加列「地方政府若消極不作為,必要時中央主管機關得逕為處理」的條文,成為中央可用的政策工具。
不過詹順貴直言,政府不處理高山農業,並非中央、地方不同調所致,而是因為台灣選舉太過頻繁。要求農業下山會影響農民的財產權與工作權,不論哪一黨執政,都不敢導正高山農業,「絕對會失去選票」、「都是政治考量」。
農委會輔導部落減藥
卻放生高麗菜前三大產區
除了對超限利用「避重就輕」外,政府為高山農業污染環境而提出的解方也同樣避實就虛。陳駿季指出,因為森林不得使用農藥,政府無法要求宜林地農作物申請產銷履歷以控管用藥、用肥,因此改為輔導農民採用有機友善耕作。「全台灣友善耕作的面積,七成都在坡地農業範圍」,陳駿季不無得意。
然而根據農委會提供的資料,友善、有機部落多位於花東──本來就不是短期葉菜的產區。本報導調查範圍幾乎都是慣行農民,他們靠生雞糞提高地力,又施灑農藥防治病蟲害,才能種出高麗菜、收成財富。但這些最應該背棄慣行農業的區域,政府輔導的成效竟只佔 0.9% 的友善、0.4% 的有機,對於解決高山農業污染環境的問題,實可謂杯水車薪。
高山與平地產季重疊
農委會勸退平地高麗菜大戶
第三個「避重就輕」在於政府對高山、平地高麗菜產季重疊、盛產價崩的處理。陳駿季強調,8、9 月高山高麗菜的「尾期」雖與平地產季重疊,但影響有限。面對農民的賭博心態,他直言「農糧署抓幾個頭,5、60 公頃、幾百公頃在種的」,要求減種來控制高麗菜數量,即可杜絕每年崩盤的危機。
農委會「勸退」高麗菜大戶改種青花菜,但這些大戶都在雲林、彰化等西部地區。不過高麗菜的極端產區明明在高山,本專題的「調查範圍」多年來不只包辦高麗菜前三大產區,而且產量遠高於第四名產區。要說賭博心態,高山農民也不遑多讓,政府卻只找平地農民下手。其實只要高山菜田入秋後休耕,就不會與平地豐收撞期,不過陳駿季強調「我們是看整體的」、「並不是所有高山都超種」、「這幾年已經好很多」。
▲大崩壁上方的山頭被削去,變成菜園。然而主管機關只管平地,忽視高山上的荒謬開發(攝影/肯特)
公有原保地長期出租給平地人
原民會:租金收益有留在原鄉
原保地是高山農業中面積最多的土地,這本是原住民發揮地理優勢、創造農產收益的機會,卻因為長期被平地人租用、貸款不易等限制,讓他們在高山農業的舞台上淪為配角。
原民會土地管理處處長杜張梅莊話說從頭,他表示劃設原保地的目的就是為了照顧原住民生計,「最終目的是全數歸還給原住民」,自辦理回復土地權以來,已有超過13萬公頃面積登記在原住民名下。
杜張梅莊接著表示,原保地過去收歸國有,因此未歸還的土地就是公有原保地。除了用於集體的公共空間,如學校、鄉公所等,也必須顧及早年因山地政策鼓勵開發而在山區落地生根的平地人,這是公有原保地仍有平地人租用的歷史背景。 原保地租金按公告地價而定,杜張梅莊強調,租金存放於專戶,動用前必須提報原民會核准,目的就是把原保地的收益留在原鄉。
早年土地規劃傷害原住民
寄望《國土計畫法》重新開始
杜張梅莊也提到, 50 年前制定的土地法規對原住民傷害很大,「當年比較方便的方法就是把整片山都框成林業用地就好了」。
然而原民會已經成立26年,難道不能「重整山河」嗎?杜張梅莊表示,宜林地、加強保育地的規範不是原民會訂定的,「在大家(指各部會法規)已經就定位的前提下,找出原住民自己的道路有許多難度」,他也坦言,比較可行的方法是在其他單位檢討法規時,順便把原住民的立場納入,如此才能慢慢落實原住民權益。
至於土地的運用是否應該給予原住民更多保護?杜張梅莊反問「何謂保護?」平地人也會借名買賣、繼承土地也會後被騙,他不平則鳴:「原保地是還給原住民,不是施捨給他們,難道原住民連敗家的權力都沒有嗎?」
杜張梅莊認為原住民是需要覺醒,要懂得土地法令與權利,但這需要原民朋友自己努力,不該由原民會限制。換言之,原民會沒辦法強押大家學習土地法規,只能從旁協助,例如提供公版租約,或是協助不合理的契約打官司。若原住民不願意受到管束,原民會強出頭只會引來埋怨。
▲高山農業問題盤根錯節,需政府大刀闊斧,也須全民共同關注(攝影/張良一)
林下經濟是高山農業的解方?
土地是農業的根本,高山農地主要有三類:原保地、榮民配地與國有林班地。林班地出租雖是政府長年的政策,但森林遭濫墾濫伐的現象,也讓社會質疑林務局縱容、懈怠,收回違法租地速度太慢等。作為林班地主管機關,林務局局長林華慶直言:「租地造林未必是錯誤的政策,只是需要一個完整的配套。」與其道德崇高地喊「全面收地、只能造林」,不如讓持有或租用林班地的人以森林支撐生計,「這樣林農才會更有力道去維護森林」。
一改過去每公頃 600 株、且需均植的造林規定,林務局於2015年將租用林班地的造林/果(茶)樹比例改為3:7,且不必均植於園內,林農得在陡坡、不利耕種處種樹。林華慶認為,3:7是退無可退的底線,林農也都可以接受,「因為果(茶)樹不能新植、補植,經濟作物總有退場的一天」,再加上林二代若不願接手父業,就會歸還租地,種種盤算都是林務局以時間換取空間的變通之計。
此外,林務局也積極輔導林農種植蜜源喬木,增加養蜂採蜜的收入;種植土肉桂和台灣山茶並媒合企業保價收購,希望透過造林收入,鼓勵林農退耕還林。
不過蜜蜂無法養殖在高海拔地區,土肉桂也只在大雪山林區試種一公頃,能否擴大範圍、解決高山林農的生計,還在未定之天。屏東科技大學森林系教授陳美惠提醒,種植或採集農作物是一回事,銷售農產品則是另一回事,她推廣林下經濟多年,深知沒有市場的支持,再好的理念都無法走遠。 根據林務局網站資料,自2019年至2021年,全台林下經濟整體效益僅新臺幣2,000萬元,相較高麗菜或高山茶的收益,實為九牛一毛,林務局作為林業主管機關,能夠媒介多少市場來協助林農轉型,值得再觀察。
官方數字顯示超限利用僅剩2,232公頃,但漏網之魚有多少?
水保局副局長王晉倫受訪時表示,政府自1998 年開始以衛星影像變異監測山坡地,2014年又將衛星影像解析度由原來的 8 公尺提高至1.5 公尺(即2.25m2為一格),讓影像通報判釋率的準確度由12.09% 提升為27.3%。另外,自2019年起將通報頻率由每兩個月一次提升為每個月通報。
凡發現疑似違規開發情事,便會通報地方政府前往查證,並登錄於「山坡地管理資訊系統」列管追蹤。地方政府確認違規事實後,會要求行為人限期改正、改正複查或受行政處分,直到恢復自然植生或完成造林才解除列管。
王晉倫接著提到,「土地列管後的限期改正有沒有完成?(地方政府)有沒有裁罰?會透過年底的考核來評鑑」,未解除列管的案件數將影響公務員的考核,要解除列管又必須提供現場照片,每一步都在水保局的掌控中。
然而記者展示高山濫墾、怪手整地、鋼條硬撐住陡坡的照片,水保局同仁面面相覷,直呼「很心疼」,對於違規開墾後還如常種菜,王晉倫表示,「我很好奇衛星影像有沒有查到這些?」坡地管理科科長張益通則回應,「一定查得到」。既然查得到,為何未被列管?這些照片中的坡地過去都在種菜,詢問農民也皆表示不需提出水保計畫。最後科員陳茹蕙補充:「地方政府會給農民一些『農業整坡』的方便。」這樣的漏網之魚有多少?水保局無語。