當光電板和稻子搶太陽,「綠電」還能稱之為綠電嗎?當再生能源的發展是來自毀滅良田、褫奪大地生機,再生能源還能叫作「再生」能源嗎?

這樣的「綠色衝突」,在台灣各處的農地如野火燎原。「農地種電」,成為近年農村裡的熱門關鍵字。

能源轉型勢在必行,當前政府喊出2025年綠能發電要達20%的願景,時間表相當緊迫。太陽光電部分提出設置容量20GW的目標,屋頂型6GW,地面型14GW,預估最少需要一萬四千公頃的土地,導致農林漁牧皆承受極大壓力。

舉著乾淨能源的大旗,一片片光電板進駐農田取代了農作物,濕地、埤塘、造林地、鹽灘地⋯⋯爭議一一爆開。而農地,更是兵家必爭之地,各方覬覦的大塊肥肉。豐厚的賣電收入大多進了能源業者的口袋,地主也分到一杯羹,卻排擠了有心務農的人。不只青農租不到地,農田生態系也因而崩壞,水雉、黑面琵鷺、石虎一一拉警報,而農地的水土保持、淨化空氣和調節氣候等多元價值,亦將蕩然無存。

光電板在農地上的馬賽克式分布,更使得原本應該完整綿延的農村地景,變得支離破碎,如同胡亂張貼一塊塊灰黑色的狗皮膏藥。

地毯式搜尋踏查兩百個案場,目睹良田變色

本專題長期深入調查農地種電最氾濫的兩個縣市:屏東縣與台南市,現場探勘將近兩百個案場,揭露四大種電樣態。我們發現,農田只要一種電,絕大多數都放棄耕作,徹底離農。鋪上光電板的土地僅存荒煙蔓草,甚至大噴除草劑,連草都生長不了。

農地種電遍佈鄉村各地,如何發現並一一踏查?在當地志工的協助下,我們透過空拍照鳥瞰、進行地毯式搜尋,定位出種電地點後,再比對地籍和歷史照片確認其原為農地,一一到現場勘查記錄。這段田野調查期間橫跨一年,幾乎走遍台南、屏東各鄉鎮,目睹光電在農地上猶如傳染病蔓延,地方只要有一處種電,過幾個月附近就又新增好幾處,上回經過的肥沃良田,下回再去已然變色。

這是對農地最新一波的大掠奪。翻過台灣農地史頁,是一波又一波的受難記。儘管「農地農用」是政府幾十年沒變的口號,但我們的農地上不只種作物,還種工廠、種別墅,現在又多了「種電」。

2015年「假種田,真種電」亂象叢生,如今已無需再遮掩偽裝。因中央推動綠能,特意鬆綁法規或忽視法規漏洞,某些地方政府更出面作莊,結合業者大推農地種電。

豐美水稻田中,大片光電板拔地而起(攝影/和風)

當前農地面對光電入侵,可謂「四面楚歌」:

  1. 變更土地,直接離農:2公頃以下農地變更為「特定目的事業用地」,2公頃以上則需變更使用分區為「特定專用區」,30公頃以下皆由地方政府審議核定。初估全台最少有六百多公頃農地已變更流失。
  2. 黑色數字660,農地破碎化:每塊農地都可蓋660平方公尺(約200坪)的再生能源設施,農地被細分、碎裂且棄耕。
  3. 都市計畫農業區,大塊種電侵吞良田:部分縣市如台南、屏東,允許都計農業區每塊農地可蓋0.3公頃的再生能源設施,相鄰土地的設置總面積則可達一公頃,且無需結合農業經營。
  4. 農業設施附屬綠能,「假種田」爛尾無人收:又稱農電共生,分為屋頂型和地面型。屋頂型可以溫室、菇舍名義申請,僅有少數認真做農業經營,且過去因假種田被廢止的案場並未拆除,持續霸占農地。而地面型的「營農型」光電面臨極大的選址爭議,目前尚無案場通過。

 

能源政策失誤,導致農地流失數千公頃

本次調查的眾多案例證明,農地種電非少數個案亂象,而是整個政策與法規的結構性問題,唯有靠政府才能扭轉走歪的再生能源之舵。

由於煙硝四起,農委會主委陳吉仲於今年七月七日終於出面滅火,宣布即將修法,把以上各種不當農地種電「關門」,且2公頃以上變更均改由中央審查。他宣示三大原則,「只要傷害到農漁民的,傷害到農漁業生產的,傷害到生態環境的,我們都不會准。」

農委會捍衛農地的話一出口,能源業界立即嘩然反彈,指責農委會「不接地氣」,直言:國家有八十幾萬公頃農地,我們只要兩萬公頃而已。並痛批農委會「本位主義」,若不配合釋放土地將影響綠能政策成敗。

事實上,業者口中的八十幾萬公頃農地,在數十年工業與豪宅的侵吞盤據下,農委會盤點發現僅剩下57萬公頃,被佔用的農地根本收不回來。我國糧食自給率僅三成,農地本該餵養的是人民的肚子。以前是農業養工業,現在是農業養綠能,下一次,我們還要用農地去養什麼?

在持續拉鋸的當下,光電已大片占領農地。根據農委會公布數據,全國已變更種電的農地面積302公頃,660m2容許的面積305公頃。而審核中的案件,面積高達2006公頃,就算修法加嚴把關,也難溯及既往。

而農委會的數字其實還嚴重低估了。根據上下游記者向地方政府取得的數據,光是農地變更種電的部分,台南和屏東兩縣市加起來就已達642公頃,是農委會估計的兩倍以上。政府連基本的統計都沒掌握,放任數千公頃農地變色,若非各地烽煙四起,恐怕還沉浸在綠能美夢之中。

台南市與屏東縣農地種電統計

台南市屏東縣
案件規模類別面積(公頃)容量(MW)面積(公頃)容量(MW)
2公頃以下變更使用地類別43.861.85161.69166.78
2公頃以上變更特定專用區284.26225.97152152
660平方公尺以下非都計土地容許7.99.4846.170.9
0.3公頃以下都計土地容許7.638.794643.7
總計343.59306.10405.79433.38
(資料提供:台南市政府、屏東縣政府)

地面型光電超過八成蓋在農地,農業用電最少卻貢獻最多

比對數據後我們更發現一個驚人事實,今年四月全國地面型光電已設置0.91GW,而台南和屏東的農地種電就貢獻了0.74GW,也就是說,有80%以上都是靠犧牲農地來達成。政府當初盤點應做的掩埋場、污染土地、閒置營區、工業區⋯⋯等土地,設置率反而相當有限。

然而也有堅守農地農用的地方政府。嘉義縣至今沒有核可任何一件農牧用地變更或660m2的申請案。嘉義縣農業處農林作物科長李秋瑩說得鏗鏘有力,「綠能不一定要放在農地上,但是農業只能在農地上。糧食安全的問題,你沒有真正遇到,不會被重視。」

核電廠老舊即將除役,減煤減空污也是社會共識,多數民眾都支持綠能發展。然而連作為行政團隊一員的農委會主委,都公開詰問:綠能目標為何不是屋頂型高於地面型?農業內的設施屋頂是最少的,但農委會逐一盤點禽畜舍屋頂,都已做了將近1GW的畜電共生,全國還有多少屋頂可以做卻未盤點?

而農業的用電量也是最少的,只佔1.15%,所貢獻的綠能發電量卻已達33%,綠能若是全台共同的未來,為何只有農業必須出力?

經濟部是能源主責機關,用電占56%的工業最該負擔綠能建置的責任,也歸經濟部管。然而經濟部卻因企業施壓,「赦免」九成用電大戶需自建綠電的義務,更擬將履行期限推遲到2027年。所有相關部會其實都應為綠能貢獻,若繼續不動如山,綠能之路勢必夭折。

放任地面型光電爭議持續,不僅綠能會被污名化,更會拖慢期程。台電以躉購電價保證收購20年,這費用是全民買單,民眾絕不樂見稅金被拿去消滅農地。綠能的宗旨是環境永續,而非犧牲土地短視近利。期待社會大眾繼續關注,共同阻擋農地流失。

台南一處光電案場任藤蔓遮蔽了光電板。光電強勢佔領農地,最後只會讓綠能與農業兩敗俱傷(攝影/和風)

【直擊100個農地光電場地圖】