2014到2015年,《上下游》陸續製作系列報導揭露「假種田,真種電」亂象,戳破中南部農地上許多光電大棚的農電共生假面具,密不透光的太陽能板下方毫無農業經營,不是稀疏種植就是空空蕩蕩,只有陰暗荒土一片。

當時農委會主委陳保基大動作進行整頓,要求地方政府對於此類申請案必須從嚴審查,已通過的案場也必須加強稽查,若無農用事實,地方政府可廢止其農業綠能設施的使用容許,並終止發電。

農電亂象也驚動監察委員南下稽查,並對農委會和經濟部提出糾正案(註),點出審查機制大有問題,又未能確實列管追蹤,經濟部與農委會的跨部會合作亦尚待加強。

農委會亡羊補牢,遏止假種田歪風

法規與制度都不周全,農電政策就匆促上路,業者的僥倖心態固然可議,農委會也難辭其咎。

農委會最後決議,為確保農用,農業附屬綠能設施的作物產量,需達到農業統計年報近三年平均產量的七成。並於2017年6月修訂〈申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法〉,對溫網室加嚴管理,規定網室不得附屬綠能設施、溫室設置綠能設施面積不得超過屋頂面積40%。

此外,設施申請改採二階段審查,業者需先申請農業設施,經地方政府查核確有農業經營之事實、並與計畫內容相符,才得以在屋頂設置綠能設施。

農委會的亡羊補牢,確實使得假種田真種電風潮被壓制下來,一位光電業者就說,「因為媒體披露之後 ,地方政府開始加嚴管制,綠能設施都請不到照,要拿到容許變得很難。」

那幾年,無農業經營的綠能設施遭到掃蕩,其中最雷厲風行的就是台南市。台南市政府農業局表示,因2016年嚴格執法,廢止了90件的案場,而後申請案大減,2018年後新申請合格的案場僅有9件。

直擊「草電共生」荒謬現場

政府看似大刀闊斧展現維護農地農用決心,但是,這些被光電板佔領的農地,後來恢復農用了嗎?

《上下游》從去年五月起在台南與屏東四處頻繁查訪,發現這些假綠電之名霸占農地的設施依然存在,政府並無強制業者拆除,一座座宛如廢墟死城,顯見年久無人聞問。

「假種田真種電」案場荒廢頹敗,農地難恢復(攝影/和風)

在台南新營護鎮里,就有兩大片光電區座落在農地上,覆蓋面積總共約五分地。靠近一探,赫然發現場內雜草瘋長,糾結的藤蔓四處攀爬,不只攀上黑網更爬上了光電板,沒有農電共生只有「草電共生」。

此處當初是以「網室」名義申請,計畫在下方種植玉米。然而玉米是需光性極強的作物、難以在遮蔭下生長,如此經營計畫顯然不切實際,而後又無種植事實,其設施容許可能已經遭到廢止並終止發電。

「農電共生」變「草電共生」,田毀了,電也發不了(攝影/蔡佳珊)

另外在六甲區,嘉南大圳流經的河岸,也有約八分地蓋滿光電的案場,門口電力設備長滿了牽牛花,場內荒蕪程度充滿了濃濃的末日感。原本霸佔農地的光電板,又被蔓生植物逐漸淹沒,如同鑲滿綠色滾邊,從空中俯瞰,超現實的奇特地景令人無言。

假種田案場被徹底遺棄,爬藤蔓生淹沒光電板(攝影/和風)

「菇寮」遺址遍佈台南,大片霸占特農區良田

記者一一走訪勘查了新營、學甲、將軍、鹽水、柳營、六甲、下營⋯⋯台南幾乎每個行政區,都可看見這類假種田案場的「遺址」。屏東的萬巒、潮州也有發現,面積最大的超過兩公頃。

「菇類栽培場」是爭議最多的案場類型,過去不少不肖業者擺放「萬年菇包」應付稽查,實際卻無養菇,只為賣電。這類假菇寮至今在台南、屏東仍有相當數量,全無還地於農的打算。

以《上下游》本次在台南發現的十處假菇寮來看,當初都是以「菇類栽培場」為名申請,期間不論是否種過菇,如今光電板下僅存荒煙蔓草。四周黑網不是脫落就是破損、恣意隨風飄揚,從掀開的縫隙中可見內部,有些案場凌亂散落著廢棄太空包,有些則連菇包蹤影都不見,只有乾硬龜裂的泥土,或是滿園雜蕪蕭瑟。

這些不事生產、可能也沒在發電的假菇寮,案場面積卻動輒在一公頃以上,學甲新達里、將軍仁和里、柳營果毅里的三個案場甚至還蓋在特定農業區,也就是國家認定最優良的農地。依現行法規,特定農業區可是連660平方公尺的光電容許都不准蓋。

漁業也容許「室內水產養殖生產設施」附屬綠能,不過「假養魚,真種電」照樣發生。記者就在七股發現三處以「室內養殖」為名義申請蓋光電的案場,現場目擊卻發現水車完全靜止,並無「養殖」,甚至也非「室內」,而是露天開放式。

以「室內養殖」申請附屬光電的魚塭,既沒養魚更非室內(攝影/蔡佳珊)

「農業經營」怎認定?光電板下作物營養不良

還有一些案場,下方固然有農業行為,卻是敷衍了事。抑或是作物在遮蔭下根本生長不良,成為農電共生的負面教材。

後壁區土溝里就有一處位於特定農業區的良田,低矮光電板下雜草幾乎比人高,中間冒出幾棵小松樹,申請名義是「育苗作業室」,卻連個網子都沒有。

同樣也是特定農業區,白河區河東里的一座火龍果園中也架著光電板。火龍果是最需要陽光的作物,充足陽光方能積累足夠的養分。現場觀察枝條生長狀況,被遮蔭的部分顯然較為瘦弱,不如露天的枝條飽滿健康。

還有些案場仍未放棄維持著種田的表面功夫。善化區東昌里一處網室,底下放著稀稀疏疏的山蘇盆栽,其產量恐怕少得可憐。

另一座位於將軍區的案場比較有誠意,整場面積約三分地,種滿了一盆一盆的山蘇。不過正在採收的工作人員卻直言不諱,「這收成不夠工錢啦,但是不種不行,會有人來檢查。」他說,山蘇很費工,一週才採五斤,賣給餐廳一斤110,而工資一天就要一千元。說穿了,整個農場仍以賣電收入為主,務農只是配角。

 

南市府:無法源可拆,只能斷電罰六萬

台南是最嚴格稽查「農業設施附屬綠能」是否實際務農的縣市,甚至為此和能源業者對簿公堂,為何假種田的案場至今依然佔據農地?那些被廢止容許的案場,為何沒有被強制拆除?

台南市農業局農務科黃炳耀表示,當初「幾乎去抽查到的都有問題」,已經給予專案輔導的機會,不過還是很多案場沒有通過而被廢止容許。還遇到有光電業者不服,對台南市政府提起訴訟,上訴到最高法院,最後業者被判敗訴。

過去農電共生的爛尾無人收拾,未來若要再推又如何把關?(攝影/蔡佳珊)

當時廢止的90件案場,後來接受輔導通過的有12件(7件已取得容許,5件還在輔導中),不通過者有58件,由經發局列管。其他尚有15件轉地面型光電,2件遷移,3件未回覆意見。

經發局又是如何列管這些被廢止容許的案場?台南市經發局能源科表示,這些案場會被廢止設備認定,「台電就會跟他解除併聯,不能再賣電給台電。」至於拆除與否?「這算是違反非都市土地管制規則,屬於違建,拆除權責在地政機關,」也就是地政局。

台南市地政局科長胡純英卻有不同說法,「實務上是有點混亂,現在沒有一個局處敢去(拆除),因為沒有法規去認定這些光電板是廢棄物還是建築物。地政局只是負責裁罰,並沒有法源依據說可以拆。」她認為,這些光電板仍屬於私人財產,當事人不處理,公務機關也無可奈何。因此,地政局最後僅對這些案場個別罰款了六萬元,也無連續裁罰。

廢棄光電設施猶如違章工廠,變成農地爛瘡(攝影/蔡佳珊)

廠商跑路徒留爛尾,地方稽查能量不足

根據一位中南部資深光電業者的觀察,通常這種被廢止容許的農電案場,「廠商已經倒閉破產 ,沒有餘裕去拆那個東西。」

一名在地方第一線的承辦人員也吐露,「光電廠商不想拆那些太陽能板,也有可能根本就跑路了,付不出錢,地主也沒能力去拆。」根據他的了解,電業商的資金大都是跟銀行貸款,甚至會拿地主的地去抵押,地主變成合夥人或擔保人。「如果農業容許被廢掉,就不能發電賣電,他沒錢還銀行,銀行就擁有土地所有權,那個地和太陽能板就一直放在那裡。」

他也指出管理制度的缺漏:「以前在核發農舍,會固定什麼時候去查核,農舍有執照,會加註在土地謄本,但是這些綠能設施沒有執照,所以沒有跟地政系統連結。」且各個區公所稽查能量有限,也很可能礙於地方勢力,故意網開一面。

不過台南市政府農業局表示,對於新申請案件,前兩年的稽查比例是100%。而對農地種電更為開放的屏東,稽查比例則只有5%,一年一次。

屏東縣農業處處長黃國榮解釋,「負責的同仁並不是專責執行這項工作,同時還要處理申請容許的案件,還有各項農地違規,包括集貨場變成鐵工廠、或是傾倒廢棄物,都是農地稽查的項目。」

另一地方政府高層也透露,對於農電共生案場,主要還是要靠民眾或能源業者互相檢舉,「不可能每一間去查,沒有那個能量。」

屏東規模巨大的農電共生案場,下方空空蕩蕩(攝影/蔡佳珊)

假種田不成竟能改申請變更,農地回復成奢求

「以農為主,綠能為輔」的農電共生,並非全無可能,也有不少業者認真試驗,然而假種田模式造就了一堆無人收拾的爛攤子,卻使得整個光電產業同蒙污名,也讓農電共生更難推動。

這些假種田案場同時也凸顯了地方政府稽查能量的不足,若未來政府真要推動農電共生,同樣的荒謬戲碼有可能再次上演。嘉義縣農業課農林作物科科長李秋瑩認為,如果真的要做農電共生,必須先以專區做試驗,不宜遍地開花。

原以為這些農電廢墟就此黯淡頹敗,田沒種成,電也沒種成,成了雙輸的局面,沒想到竟然還有敗部復活的可能。台南市經發局表示,有些被廢止容許的案場改為申請地面型光電,也就是改走土地變更,或是660平方公尺的容許。

「他原來也可以做地面型,但是屋頂型的費率比較高,」經發局能源科解釋,業者當年是為了獲取更高的賣電收益,才選擇申請屬於屋頂型的農業設施附屬綠能。

不過,既然違法在先,還被施以斷電和罰款,顯示當事能源業者對農業並不在行也不用心,如今政府竟另開後門,允許他們光明正大脫離農業的緊箍咒?

而那一片片被光電奪去生機的農地,將更加積重難返,恢復農用遙遙無期。

農電共生作假,還能改申請農地變更?(攝影/蔡佳珊)