03 變更地目直接離農(下)種電不歸路,農村難回頭​

(續前文)屏東沿海四鄉鎮的蓮霧樹大片被砍除,縣府以「嚴重地層下陷地區」名義,特許能源業者大舉變更農地種電,但經濟部水利署表示,此一名詞已被廢除,不宜再援用。

農委會劃設可種電不利耕作區,屏縣府嫌難做,改走變更

值得探究的是,農委會也公告了「嚴重地層下陷地區內不利耕作得設置綠能設施之農業用地範圍」(註4),全台一共38區,共2383公頃,其中有四區位於屏東林邊,面積495公頃,這些區域改做光電可免變更土地,不必繳納高額回饋金。

既然中央劃定新的「嚴重地層下陷地區」,屏東縣政府為何不直接採用農委會的劃設區塊即可,卻要將範圍擴大到四個鄉鎮?

屏東此一計畫是在前任環保局長魯台營就開始籌劃,他詳細解釋政策形成的過程,「那495公頃是地層下陷的湖泊,加起來有一千多個地主,而且離饋線有一段距離。」光電施作最重要的兩個條件就是整合土地和有饋線可接,而這495公頃頂多只能施作100公頃左右。

於是屏東縣政府繼續爭取,但農委會不願意再新增劃設用地。「弄到最後我們就火大 ,農委會就是不敢承擔這些東西,最後我們就想出一個方法 ,乾脆,全部走變更。」魯台營說,變更土地很麻煩,要一筆一筆來,得花非常多人力與時間。

屏東縣前任環保局長魯台營

一紙公文,屏縣府大推農地種電

然而要變更農地,就必須面對繳納回饋金的高門檻。不過魯台營表示,〈農業發展條例〉第12條原就規定:經濟部公告為「嚴重地層下陷地區」的農地,變更時免交回饋金(註5),因此鎖定曾被劃入的這四個鄉鎮,大力推展農地種電。

但是問題來了,106年經濟部廢除此名詞, 於是不再適用免回饋金的優惠,對屏東的綠能大業無疑是天外飛來絆腳石。「本來已經準備收地要開始變更了,為了這事情又折騰了半年,」魯台營說,屏東縣政府又繼續跟農委會協調,「最後他就用一紙公文說,你們自己可以決定。」

農委會給屏東縣政府的公文寫道:「得由貴府於配合再生能源政策範圍內,提出整體規劃內容,於推動地面型太陽能光電期間,設置太陽光電設施涉及農業用地變更者,按經濟部上開號函意指,依農業發展條例第12條第4項第3款規定,得就個案裁量審認免繳交回饋金

這張公文,讓屏東縣政府再無懸念,大推化整為零式的農地種電,哪怕變更的「個案」數以千計,每一個都是2公頃以下,加起來總面積卻有數百公頃。

佳冬鄉單一廠商簽約土地分布圖(資料來源/碩士論文〈太陽能發電中的土地長期租賃權整合:地主決策與土地利用〉,2019)

地方環團:綠癌氾濫將使農村消滅  農會:蓮霧良田種電太可惜

光電大業的號角如雷,縣府聽見在地居民和環團的聲音了嗎?包括前述的蓮霧農民、地方頭人,證言所在農地是良田且無地層下陷問題,另外地方環保團體、農會代表,也都對這政策抱以質疑甚至批判。

屏東環境保護聯盟理事洪輝祥就痛陳,未來如果農村處處都是光電板,「農村會消滅!這是綠色災難,就像綠色的癌細胞到處氾濫。」

洪輝祥指出,農業是社會的安全網,若農村變成光電村,將不再生產、也不會再觸動任何消費,「錢就進到能源公司的帳戶,完全不會在農村有任何的循環。但農業不是,從育苗、播種、除草,捲動多少就業機會,農村經濟就活絡起來。」

他更強調,這幾個鄉鎮都是蓮霧重鎮,是「黑珍珠」發源地,具備深厚的產業與文化價值,再繼續放任良田種電,「黑珍珠蓮霧將從台灣消失」。光電板造成農村地景劇變,更將影響鄉村的氣候與生態環境,變得不適人居,「一出門就是機械化的線條,農村變成了無生氣的地方。」

紅潤碩大的蓮霧是屏東驕傲,許多果樹卻被砍除變光電板(攝影/蔡佳珊)

畢生致力蓮霧產業的佳冬鄉農會總幹事林淑玲則表示,「我們的立場是覺得很可惜。」她認為,蓮霧是屏東的驕傲,佳冬的蓮霧更連年包辦蓮霧評鑑總冠軍。近年不斷聽到蓮霧園被砍改作光電,但是這過程中,農會並沒有任何參與討論的機會。

佳冬農會的屋頂就蓋了光電板,「我是贊成綠能政策,但是應該從不利耕作地去做,聽到很棒的地被拿去做綠能,覺得很不捨。」林淑玲希望,政府應該要有完整規劃和審核、現勘的機制,不要開放全面農地都能做太陽能光電。

佳冬鄉農會總幹事林淑玲

能源業者:馬賽克式分布無整合,對農村是一場災難

即使是能源業者也未必全然支持屏東的做法。天泰管理顧問公司董事長陳坤宏表示,屏東在八八風災後的「養水種電」是公認的成功案例,但是現在能否照樣複製,存有很大爭議。

「五、六家業者進到鄉鎮,各自去跟地主談,最後一定是馬賽克式分布 ,不會有地貌的整合性。沒有整合,你怎麼去談地方創生或跟利害關係人做良性的互動?」陳坤宏悲觀認為,這種分散式開發,無法通盤考量,影響所及不只農業,還有生態,以及國土利用的想像 ,「如果用十年、二十年的尺度來看這件事情 ,我覺得它是一個災難。」

佳冬地區蓮霧園被砍除,插上能源業者巨大看板,但居民說此地並無嚴重地層下陷(攝影/蔡佳珊)

屏縣府:已顧及既耕戶權益,會把關良田不種電

面對重重質疑,屏東縣政府綠能專案推動辦公室主任盧俊中表示,四鄉鎮的一般農地總共3800公頃,而做太陽能光電的面積期望值約200-800公頃之間,頂多20%,還會有3000公頃仍維持農地。

至於農村地景破碎的問題,盧俊中則回應,目前簽約土地看似分散,但是未來會在密集處建立升壓站,所以會有集中效應,雖然仍並非完整區塊,「可是總比在屏東三十三個鄉鎮都分散來得好。」

關於跟地方居民的溝通,盧俊中說,廠商在地方大張旗鼓圈地,多半居民都已經知道光電會進駐,縣政府也曾下鄉開說明會,收到的回饋都是:縣政府怎麼現在才出來?

屏東縣綠能辦公室主任盧俊中

那麼,租地農民的權益又如何保障?盧俊中指出,縣府跟專案輔導的能源廠商都有簽訂行政契約,要求廠商收土地時要考量到既耕戶,需提供或轉介就業機會。「執行到現在,我們還沒有接到任何一件投訴案件,是既耕戶說我們專案輔導的業者把他趕走,假如有,依照我們行政契約,就可以給業者處分。」

盧俊中說明,「有太陽能案場,就有相關的就業需求,板子要洗就是一個工作機會。」年輕一代也可參與規畫案場、開發和整地,當然還有土地仲介。

那麼,蓮霧產業會不會有消失的危機?屏東縣農業處處長黃國榮表示,「蓮霧不會消失,它只是產區移轉,從早期林邊黑珍珠,慢慢往內陸、往北移轉。」他並保證,「如果光電業者要把專業生產區裡面的良田拿來做光電 ,我們不會同意這樣的事情。」

青農:不想洗光電板 老農:種電就回不了頭

不過前述的小慧耕作的就是蓮霧良田,更是被趕走的既耕戶。她說,廠商有問他們以後要不要幫光電板下頭除草或是洗光電板,「但是我不要啊,我幹嘛去做那個。」

蓮霧產業近年的確面臨極端氣候挑戰,越靠海邊的蓮霧越難種,但是林仔邊自然文史保育協會總幹事鄭婉阡說,許多蓮霧農已經嘗試改種可可或其他作物,「一旦地被收回去,就什麼都沒得種了,地方只會更蕭條。」

農地不斷出租種電,看在回鄉青農的眼中,猶如一記重拳。「青農將永不得翻身,有錢人賣地租地,沒錢的人連地都租不到,種電的土地無法涵養水源,整個耕作條件會越來越差,」眼看著周遭農地陸續變色,枋寮蓮霧青農張靜玉疾聲批判,「坐領租金的無事老人,和洗光電板、做仲介的的年輕人,這是農村想要的未來嗎?」

農委會近來也終於意識到農地變更種電的嚴重性。主委陳吉仲於七月七日記者會宣示,將推動修法,未來只要2公頃以上的農地變更案,都改由中央審查。2公頃以下者,除了「被其他用地包圍、夾雜的零星農地」之外,可由地方政府同意變更,其餘農地一律不予同意變更。

資料來源/農委會

企劃處副處長王玉真表示,屏東的四鄉鎮種電專案,未來也必須按照新規辦理。若上面有耕作的農地被拿來做光電且驅農,這種情況農委會也不認同,必須加嚴管制。

但亡羊補牢的法令難以溯及既往,農委會統計全國審查中的變更種電案件共1945公頃,很可能全部變色。揭發淺山種電危及石虎棲地的石虎保育協會理事李璟泓說,光是苗栗就有一百多件申請案在審核中,如果全數通過,將是鋪天蓋地的生態浩劫。

此時此刻,農電相爭的拉鋸,持續撕裂農村。儘管地方政府聲稱,二十年後這些農地若不繼續發電,將會恢復農業使用,但少有人相信,潘朵拉的盒子打開了還能闔上。二十年後,難道我們就不用電?環保律師詹順貴也直言:過去有哪塊農地變更後又變回來的?

一位從教職退休回林邊種蓮霧的農民則悠悠感慨,「種電就回不了頭了,這是一條不歸路。」

屏東林邊養水種電的「光電村」景象,未來可能擴大到沿海四鄉鎮(圖片提供/劉言史)

註4:嚴重地層下陷地區內不利耕作得設置綠能設施之農業用地範圍

https://bit.ly/3hfUXYh

註5:〈農業發展條例〉第12條

https://bit.ly/2CPDKWy