春日的四、五月是土芒果的季節,然而作為土芒果專區的屏東瑪家鄉三和村,農園裡屹立三十多年的芒果樹,卻一棵棵倒下了。

取而代之的,是灰黑色的太陽能光電板。村中有條小路,才短短兩公里,左右輪番出現了八大區塊,每一區光電板的面積恰巧都是660平方公尺(約兩百坪)。各區的形狀配置皆不規則,從高處空拍,像奇形怪狀的補丁,漫無章法地張貼在濃綠的果園中。

一個660就是一片農地的廢棄

660,在太陽光電業界是一個特別醒目的數字。農地本該農用,但我國的法規卻允許,每一塊農地,都可以蓋上660平方公尺(以下簡稱660)的再生能源相關設施,只有特定農業區除外。

儘管2004年「非都市土地管理規則」就將再生能源「660」的點狀使用容許增列在條文之中,但直到近幾年,「660」才遍地開花,在農地上呈現跳躍式零星分布,造成農地被任意分割、支離破碎,農村地景的整體性也遭破壞,對環境生態的影響更是難以逆料。

根據《上下游》在農地種電最興盛的台南和屏東觀察,「660」猶如天女散花,不管是水田或旱地都看得到。現場光電板往往相當低矮,伴隨著荒煙蔓草,一塊農地一旦蓋上了660平方公尺的光電板,周遭通常就不再耕作。

換言之,一個660,幾乎就是一片農地的廢棄。即使還有種植,也經常是稀疏粗放,聊勝於無。

660光電板周圍經常是枯黃一片,業者噴撒大量除草劑以防雜草遮蓋光電板(攝影/蔡佳珊)

為做660任意切割,農地支離破碎

儘管地目還是農地,660光電板如同不斷在農田間蔓延的灰色疥蘚,一旦染上,農地就元氣大傷。一一查詢地籍資料,更發現許多農地為了增加搭設光電板的面積,刻意把土地分割成小塊,這樣每一小塊都能蓋上660平方公尺。

一位地方政府官員就坦言,「光電公司已經厲害到有很多分身,用不同名字,把土地分割,相鄰的地每塊都做660,譬如有一甲地,就切成四塊兩分半的,每塊都做660。」

如以下屏東枋寮鄉這兩大塊農地,從地號的連續性可知,這兩塊土地分別被切分為四塊,每塊皆剛好超過農委會規定的最小分割面積0.25公頃,形狀還切割成怪異的反L型,為的就是接連蓋上八大塊的「660」。

屏東枋寮農地任意切割,為了連續蓋上數塊660光電

土地太過細碎,一向是台灣農業的硬傷,造成產權分散、耕作成本提高、難以規模化與機械化,而660光電板的瘟疫式點狀散布,無疑更加劇了農地破碎與廢耕的嚴重性。

魚塭土地任意切割的情況更加令人瞠目結舌。由於魚塭並無0.25公頃的最小面積分割限制,在台南七股,就有魚塭為了蓋660光電,將土地分割成二十塊以上,每塊面積在200-800平方公尺不等,全部蓋滿了光電板。

魚塭被零碎切割蓋光電板

環保律師詹順貴指出,刻意分割土地做660光電,「這是一個『脫序行為』,就是沒有大到違法 ,但是他就是在規避法律,」他認為這種明顯鑽法律漏洞的申請案,地方政府根本不應該核准。

被光電板包圍的部落,連紅藜都不准種

660對農村的威脅,不僅是替代了作物,更因能源業者或土地掮客挨家挨戶對地主一一遊說,個別擊破的結果,導致整體農村地景和產業逐步變化,卻缺少共同的社區參與和討論,其他居民只能眼睜睜看著家鄉走樣。

屏東瑪家的三和村正是如此。這是一個以排灣族和魯凱族為主的聚落,土地多為原住民保留地,不同於原保地大都為山坡地,這邊的土地平坦而完整,也是全台土芒果的重要產區。然而這兩年,果園中陸續矗立起太陽能光電板,與原本的部落農村景緻極不協調。從空照圖俯瞰,整個三和村幾乎被林立的光電板包圍。

屏東瑪家鄉三和村,兩年內被林立的660光電板包圍

「我喜歡我們三和村綠油油的,不喜歡光禿禿的感覺,一睜開眼都是光電板,」村長金太平單刀直入說。就他所知,村子裡已經至少有五十戶跟光電業者簽約,過去還曾發生很多合約糾紛,直到這兩年才陸續蓋成。

當地不少芒果園原由漢人承租,地主改種電後,農民只好離開。不只芒果樹被砍,也有平地造林區已經砍樹種電。還有人種電後,強力干涉鄰田不准種植部落傳統作物——紅藜,因為會有鳥來吃,鳥糞會落在光電板上。

社區工作者:跳過集體參與,人與土地關係斷裂

種電契約一簽就是二十年,金太平一一指出擔憂之處:「沒有樹,以後會熱死!」、「二十年後那個田就變廢田」、「二十年後搞不好連契約都找不到,光電板就放在那邊讓它爛。」「以後年輕人都不想回來了,到處都是光電板。」說到最後,他悠悠嘆道:「可是土地是私人的,我們找不出明顯的理由反對!」

「土地一旦變成非農用,就很難再回來。」位於三和村的社區工作者、台灣社區互助照顧行動協會執行秘書楊江瑛認為,部落若要發展綠能,應當是強調集體參與、類似公民電廠的形式,而非現今透過私人土地零散發展又快速設立,直接跳過了社區的層次,而國家的光電政策又毫無國土規劃概念,等於是放任式發展。

關心部落事務的美園社區教保中心主任馬秀辛也憂心,「我比較在乎的是,二十年都沒種植,人就沒進來田裡,和土地的關係就沒了。」她指出,土地不只產出作物,還有人文的連結,「為什麼不去推屋頂型,要對農地下手?是因為農地比較好下手嗎?」

村內「小農餐桌」餐廳負責人Muni,小時候就是在芒果樹下長大,出外唸書後回鄉,就是希望小孩也能在農村滋潤中成長。沒想到芒果樹被砍、光電板卻成了她的鄰居,「我的小孩子可以爬芒果樹,但不可能去爬光電板啊!」她感嘆,部落的傳統作物已經氣息微弱,現在連經濟作物也要消失,從土地長出的知識一一斷裂,「那我回部落的意義到底是什麼?」

光電板取代了綠樹,年輕人回流卻發現故鄉走樣(攝影/Foodbank)

再生能源業者:660早晚會出事

對於光電業者來說,660是農地種電最好入手的種類,程序比地目變更容易,成本也更低,通常只要跟一個地主談妥簽約,鄰近有饋線經過即可。

天泰管理顧問公司董事長陳坤宏分析,660的由來,最早概念是源自台電的高壓電塔之類的公共設施(註)。「660給台電做電塔沒什麼大問題 ,因為有基礎建設的必要,而且他不會遍地開花蓋電塔,符合點狀低密度的原則。」不過現在光電業者卻是循著台電饋線,沿途找農地來蓋660。

陳坤宏涉足光電產業多年,卻表示自始到今都不碰660 ,曾有土地仲介拿著一、兩百個簽好的土地上門兜售做660,都被他婉拒了。「我們就覺得會有很多爭議 ,因為國土規劃應該是整合式的,現在等於是遍地開花 ,也沒有總量管制。」2015年《上下游》報導披露「假種田真種電」的亂象,當時陳坤宏就有預感,「660」以後可能也會被貼上侵奪農地的標籤。

另一位在屏東做農電共生的能源業者也不認同在農地上做660和變更地目,「這會導致國土破碎化,但對地方政府來說,有回饋金可以拿。」農地只要不作農業使用,地主或廠商就必須按變更的面積大小繳納一定比例的回饋金給政府,對地方政府而言,釋出農地竟是有利可圖。

660光電板不必結合農業經營,故基樁通常相當低矮,且以大塊水泥固定(攝影/蔡佳珊)

政府明知660毀農卻留後門,農地大流失才要關門

弔詭的是,開放再生能源業者在農地上做660光電的地方政府,也表明不甚支持這種做法。

屏東縣農業處處長黃國榮表示,660的申請案已經逐漸減少。他坦言,660光電板的周圍應該仍要做農業使用,但是很多農地一旦種電之後,旁邊就都荒廢,也不能強迫他務農,地主可以說他在「養地」。「所以現在我們正在媒合光電廠商和青農,」希望讓青農去耕作660光電板周遭的農地。

「通常660都是蠻好的農地,」屏東縣前任環保局局長魯台營也直言660光電的做法不妥,「但是他(政府)不去禁止,就是睜一隻眼閉一隻眼。」

回顧法規沿革,其實政府對660會危害農地早就心知肚明。2016年11月內政部修正〈非都市土地使用管制規則〉時說明:

農牧用地容許使用項目「再生能源相關設施」許可使用細目「再生能源發電設施」,其附帶條件限於風力發電、太陽光電及地熱發電之發電設施,點狀使用面積不得超過六百六十平方公尺,因無區位限制,易造成仍可供農業生產之農業用地,因零星蛙躍使用,將使優良農地資源流失,爰於附帶條件增訂太陽光電發電設施不得位於特定農業區。

無區位限制、零星蛙躍使用、優良農地資源流失,不該發生在特定農業區,難道就容許發生在一般農業區嗎?而660的審核就掌握在地方政府手裡,若是覺得不當,地方政府理應擋下。

660如病毒蔓延多年,屏東縣政府在核可了面積總計達46公頃以上、數百件的660申請案之後,才宣布「這扇門要及時關上」,今年八月起不再受理。農委會終於意識到問題嚴重,主委陳吉仲對上下游記者表示,「660的權責機關在內政部 ,我們會建議內政部把它拿掉。」並宣稱已和內政部取得共識。

不過從違章工廠處理經驗來看,農委會理想宣示要即報即拆、斷水斷電,但若是其他相關部會和地方政府不配合,一切都是空談。

環團:棲地破碎地景毀壞,是全台人民的損失

回到660光電現場,因底下無需從事農業,為求節省成本,基樁大多低矮,甚至貼地而建,寸草不生。不少案場的雜草從旁攀爬到光電板上,影響發電效率。而有做「雜草管理」的案場,幾乎都是大噴除草劑,週遭一片枯黃死寂,或是覆蓋黑色抑草蓆,土壤從此不見天日。

若無陽光,植物就無法生長,土壤就失去生氣。土壤專家林業試驗所副研究員王巧萍表示,長時間缺乏有機物質,土壤會失去碳吸存和維持生物多樣性的功能。此外,植物根系的分泌物能和土壤形成膠體,泡水就不易糊化,倘若土地長期裸露,一旦颱風淹水,土壤極易被沖刷流失。

農業試驗所近年對光電綠能設施案場的土壤微生物和土壤性質做過調查,作物組組長楊純明說明,沒有結合農業生產、覆蓋率70%的光電案場,土壤節肢動物(如土棲蟎類、跳蟲等)及線蟲呈現減少趨勢,土中微生物的DNA總量明顯下降,代表微生物多樣性減退,土壤的有機質也減少。

種電後下方土壤乾硬貧瘠(攝影/蔡佳珊)

農田不只是人為場域,也是生態豐富之處。農地的破碎化,對某些生物而言就是棲地的破碎化。「農田對很多野生動物來說是很重要的居住和覓食環境,一旦棲地破碎,很多生物勢必會受到影響,」台南市野鳥學會總幹事林岱瑢語氣凝重。

「660在我們來看,就是政府開一個合法的小門,讓廠商去鑽這個漏洞,很糟糕。」林岱瑢認為,這漏洞既沒有總量管制,而且地方政府說通過就通過,環保團體完全沒有置喙餘地。

水稻田中出現660光電,破壞農地坵塊完整性(攝影/和風)

東一塊西一塊的光電板,也使農村地景丕變。「很難想像十年以後火車高鐵開在嘉南平原上,看到的不再是綠油油的農地,而是穿插很多660的光電板,那是多麼醜陋的畫面,真的會很傷心。」一位台南鳥會人士疾呼,前車之鑑就是宜蘭,以前蘭陽平原那麼美,卻放任業者亂蓋民宿、農舍,整個地景就毀了,「毀了是誰的損失?這是整個台灣的損失,不是野鳥和生態的問題而已。」

不待十年,這已是現在進行式。梭巡在鄉間小路上,豐美的水田稻穗搖曳,背後赫然出現的,是660的光電板。不遠處另一座田地,田中的兩座祖墳,守護的也不再是五穀豐登,兩大排硬梆梆的光電板,無禮地矗立在墳墓正前方。先人若地下有知,對於土地被如此「利用」,該做何感想?

屏東一處農田中的660光電板就矗立在先人墳墓正前方(攝影/和風)

註:〈非都市土地使用管制規則〉附表一:農牧用地容許「公用事業設施」(限於點狀或線狀使用。點狀使用面積不得超過六百六十平方公尺)