地面型光電爭議在全台各地烽煙四起,頻頻與生態、環境和農林漁牧產業對撞。不只在中南部到處與農爭地,台南漁電共生的計畫也威脅漁民工作權,台東知本濕地的開發案則挑戰部落自主,苗栗山坡地的綠林亦大片大片變更為光電,石虎棲地瀕臨危機。

但是在這些爭議案件中,反對光電開發者卻都明白表示:我們不是不支持綠能,我們反對的是草率的程序和選址!

「現在光電政策就是穿著衣服改衣服,」一位地方高層說得精準直白。究竟太陽能的推動出了什麼問題?上下游遍訪民間團體、環保組織與能源業者,一一指出政策盲點:

一、未定出優先順序,工業區和用電大戶應該最先做,屋頂型先行

長年推動能源轉型的綠色公民行動聯盟常務理事賴偉傑指出,要發展綠能,「優先順序要先排出來,依照用電責任的順序,工業區一定要先弄,農地一定是最後。」

「優先順序要先排出來,依照用電責任的順序,工業區一定要先弄,農地一定是最後。」

綠色公民行動聯盟常務理事 賴偉傑

「用電大戶不用做,這些能源廠商就去找農地。」

台灣再生能源推動聯盟理事長 高茹萍

台灣再生能源推動聯盟理事長高茹萍直指,屋頂型還有很大空間可以往上提升,「工廠屋頂都沒有釋放,政府對用電大戶的要求不夠,他們應善盡企業社會責任。」

她表示,今年三月經濟部預告用電大戶條款草案,引發各界爭議,因為原擬契約容量800KW以上的企業就需強制裝設10%綠電,新草案卻改為5000KW以上才需裝設。亦即原本有五千家企業需自主發電一成,瞬間剩下五百家。

「全台工業區的屋頂多到不行,但是願意讓你做的很少,」中華民國太陽光電發電系統同業公會榮譽理事長郭軒甫表示,工廠業者通常覺得出租屋頂做光電很麻煩,賣電收益相對於他們產值又太低。現在用電大戶條款規範自主發電10%,「這要求對企業只是九牛一毛。」

綠能既然是當前重要政策,政府更應帶頭示範,高茹萍列舉,公家機關、學校、高鐵站、高速公路、火力發電廠⋯⋯都應該先做。

工業區屋頂的面積並不小於農地(攝影/和風)

農委會主委陳吉仲更公開質疑目前光電屋頂型6GW、地面型14GW的目標,「為什麼不是屋頂型14GW?」他認為若屋頂型能提升,就能減緩農地的壓力。立法委員洪申翰也指出,當前屋頂型目標訂在6GW太低,應該提升到8GW甚至10GW。

「調高屋頂型光電的目標,才能減緩對農地和糧食自給的壓力。」

農委會主委 陳吉仲

農委會將畜禽舍屋頂光電列為優先推動項目,至今已建置了快1GW,占全部屋頂型建置量的26%。陳吉仲直言,農業的屋頂是最少的,都能做到這程度,全國還有那麼多屋頂。環團也認同農委會仔細盤點屋頂的努力,呼籲交通部、內政部、教育部、經濟部等各部會,應盡速盤點全台屋頂並加速推動,提高屋頂光電設置目標。

畜電共生的屋頂最無爭議,已完成將近1GW的建置(攝影/蔡佳珊)

二、公民參與薄弱,私有屋頂推動遲緩

有屋頂的地方就是用電的地方,因此屋頂型綠能理應先行。除了工業用戶,更多的是民生用戶,也就是私有屋頂。但是台灣電價太便宜,民眾缺乏自家發電的誘因,很多人都沒有意識到自己可以參與再生能源。

私有屋頂要做光電,過去碰到的最大問題就是違建。雖然現在法規已經鬆綁,為違建解套,但對民眾來說,要做屋頂光電得先承認自己家有違建,還要被列管,就興致缺缺。郭軒甫也指出,目前私有屋頂的審核程序太繁雜冗長,至少要五個月,民眾和廠商都意願低落,國外已經簡便到上網就可申請,他呼籲政府應盡快簡化程序。

民宅屋頂裝光電板,至今仍不普遍(攝影/蔡佳珊)

屏東環境保護聯盟理事洪輝祥曾經力推綠能屋頂,早在2014年就在開設的餐廳屋頂裝設光電板自發自用,在炎熱的屏東夏季,屋頂光電板不僅讓發高燒的屋頂降溫、省下冷氣費,還聰明地讓尖峰用電用尖峰發電解決。

洪輝祥認為,公民參與原是實踐「能源民主」的重要方式,但現在國內的光電發展卻倒向商業利益的競逐。「我們不能只是引用德國的躉購制度,也要有民眾的綠能參與機制,現在都沒有,就是市場化。」

他嚴厲批評,綠能政策已經全然走歪,「國家還幫忙業者去找農地、找濕地、找大面積的森林,那是思維的墮落,因為對公共的想像沒有打通任督二脈,沒有辦法讓國人面對這個國家的能源結構的限制,貢獻一己公民的社會責任出來。」

「光電板安裝在建築物才是王道!」

屏東環境保護聯盟理事 洪輝祥

賴偉傑也指出綠色衝突頻傳的問題所在:如果政府只談綠能取代核能,「只有量的替代,沒有談公民參與,就會一直回到『鄰避設施』的邏輯。」只不過是從核電廠改成了光電板。

德國再生能源發展有40%以上都是公民電廠,地球公民基金會執行長李根政表示,「推動再生能源,利潤要分享給更多的人,所以我們主張要有公民電廠,讓大家可以投資,不是把利潤集中在少數的業者身上。但是現在卻是大型有資本的業者,比較有能力去整合土地,發展光電產業。」

三、利益導向喪失環保初衷,光采濕地被粗暴夷平

一旦公民參與精神薄弱,只由業者和政府操盤,綠能就可能被利益綁架,全然喪失初衷。屏東「光采濕地」的崩毀,可為明鑒。

位於林邊的光采濕地,原是屏東人的驕傲,莫拉克災後重生的象徵。濕地內不僅有養水種電的光電板,成為智慧微型電網的示範區,還引進海水規劃生態養殖,周邊廣植原生樹種,慢慢營造成一個與人文、科技共生的完整生態圈。這塊濕地於是成為環境教育的最佳場域,也名揚海外,吸引許多國際組織注目參訪。

然而就在今年初,怪手開進光采濕地,唏哩呼嚕把整塊地都夷平了。原來這六公頃是縣府承租的私人土地,租約一到,地主決定收回,理由竟是:要出租種電。

光采濕地原貌(林仔邊自然文史保育協會提供)
光采濕地被夷平(攝影/和風)

長年在此耕耘的林仔邊自然文史保育協會總幹事鄭婉阡相當痛心,「光采濕地的意義是在於地方的集體打造,從這麼微型的參與,大家認同並討論一起去弄出來的,我們以為我們的生活願景是這樣子。」沒想到最後下場竟是落得全部都要種電,環境生態和公民參與都被棄之不顧。

屏東縣政府綠能專案推動辦公室主任盧俊中表示,縣府已經盡最大努力居中協調,但仍無法挽回地主的意願。光電業者以更高的租金去遊說地主,非縣府財政所能負擔。

成也光電,敗也光電,被粗暴毀壞的光采濕地,對極力發展綠能的政府來說毋寧是一大諷刺。利之所趨,只剩光電,沒有濕地,土地與文化的多元價值全都蕩然無存。

四、欠缺上位整體規劃,能源業者時而惹議時而吃虧

「地面型光電的推進速度受阻,而且碰到那麼多爭議,本來就應該緩下來,從區位的選擇,到審查機制,都要重新做檢討。」李根政認為,政府缺乏上位的整體規劃,才會爆發遍地烽火。

李根政闡釋,地面型光電連結的就是農地政策和國土計畫,中央政府應該要明確地把哪裡可以種電規劃出來 ,而不是隨便地方政府大筆一揮,就說這邊不適合耕作,或放任市場自己去找地。

「地面型光電應該緩下來,從區位的選擇,到審查機制,都要重新做檢討。」

地球公民基金會執行長 李根政

「做光電的源頭是要替換核電和火力發電?還是為工業新增用電?」台灣藍色東港溪保育協會理事周克任強烈質疑。他大力反對台糖砍伐平地造林地種電,並指出,現今綠能政策沒有國土計畫架構,任能源業者劃地為王,難怪綠能會被污名化,「今天開放光電,改天搶水就來了,工廠就來了,這是骨牌效應。」

如果一定要發展地面型光電,到底要放在哪裡?政府的區位規劃一直不明,甚至朝令夕改。天泰管理顧問公司董事長陳坤宏就曾經為此摔一大跤,損失高達五、六千萬。

「農委會本來劃設了一千多公頃的不利耕作區,我們是跑最快的,」陳坤宏說的是農委會在104年公告的第一波「嚴重地層下陷地區內不利農業經營得設置綠能設施之農業用地範圍」,大多位於雲林,在範圍內可做光電又不違反農地農用的原則,也不用變更土地。

但是這些區塊沒有足夠的饋線,業者必須自己蓋升壓站,一座升壓站造價四、五億,必須要有一定規模才划算,至少需集結一百公頃土地。當陳坤宏團隊遍訪地主好不容易談成足夠土地,農委會卻又宣布,之前公告的區塊有部分和養殖區域重疊,必須劃出。

「不利耕作區的饋線問題,這要國家來主導協助,否則業者只能鑽那些小洞去做。」

天泰管理顧問公司董事長 陳坤宏

「我們這一百公頃裡面有一半就被劃出去 ,就沒辦法蓋 ,經濟規模達不到, 最後被迫放棄。」陳坤宏說,同業看到他們栽跟頭之後 ,很多人就不敢再碰政府劃定的不利耕地,並紛紛轉進地目變更,造成現在農地種電遍地開花。

因此陳坤宏認為,要釜底抽薪解決農地遭光電蠶食鯨吞的問題,就是不利耕作區的台電饋線問題要優先解決 ,「這要國家來主導協助,否則業者只能鑽那些小洞去做。」

地方政府也向農委會提出希望中央在不利耕作區協助建置饋線的要求,農委會企劃處則表示都有將意見轉達給經濟部。經濟部次長曾文生則在7月13日公聽會上對此回應,那些不利耕作區上面有墳墓和廟宇,土地名稱雖是農地卻和現況有落差,因此推動上有困難。

 

經濟部說農委會劃定可作綠能的不利耕作區上面有墳墓難以推動,不過以此區為例,墳墓用地已排除在區外(資料來源/農委會)

五、審核機制不完備,環團推「環境社會檢核」

「任何開發都要環評,為何綠電不用?不能因為『綠電』這名稱就可以視為友善環境,」台南社區大學環境行動小組研究員吳仁邦說,政府寬待綠能免環評,反而造成更多綠色衝突,「有錢賺,大家就一直衝,現在根本有點煞車煞不住,完全沒辦法監督管理。」

因此民間環境團體借鏡過去河流治理工程的「生態檢核」,設計了進階的「環境社會檢核」機制,希望在光電選址之前,預先做環境衝擊和社會影響的評估。

環境衝擊檢核首先要套疊生態圖資,釐清是否有瀕危關鍵物種,如有則需優先考慮迴避,或提出侵擾的調適對策。社會影響的檢核則必須對利害關係人進行調查,是否會對於居民的生計與經濟活動或當地的文化與景觀造成影響。

舉例來說,光電選址是否位於原住民傳統領域?會不會影響原農林漁牧經營者的勞動權益?會不會干擾附近居民的生活品質?設置範圍是否有文化資產或世界遺產潛力點等,都是重點評估項目。

檢核流程還包括舉辦地方課題收集會,傾聽在地聲音並集思廣益,避開地雷區。「我們推環社檢核不是要擋光電,而是希望有公民參與、科學調查、資訊公開,用對的方式、讓光電在對的地方加速發展。」地球公民基金會主任蔡卉荀表示,經濟部應盡快讓環社檢核上路,才能突破當前瓶頸。

地球公民基金會主任蔡卉荀(左)要求政府盡快將「環境社會檢核」機制納入光電選址評估(攝影/蔡佳珊)

不過也有人質疑環社檢核恐非萬靈丹,若無法源,如何能左右綠電開發案?會不會只有建議權,而沒有堅守的空間?也有人建議,環社檢核羅列的這些指標,若要納入行政程序,是否也應公開並收集各方意見?

立委洪申翰表示,會努力讓環社檢核有法源可循,但也不能把所有把關機制壓在環社檢核,還是需要其他政策工具。

李根政也補充,環社檢核主要是針對專區型的案子,私人農地種電的個案,則需回到國家整體的農業政策去檢討。尤其是農地變更,意味著二十年後無法變回農地,選址必須更加謹慎,不能任由光電如天女散花到處散布在農地上。

光電政策應做總體檢,將綠能失速列車導向正軌

「光電是乾淨能源,但是,正確的事情如果讓不對的人用不對的方法去做,還是會把事情做爛掉。」環保律師詹順貴直批,經濟部作為能源的中央目的事業主管機關,應該訂定統一的管理規範,不能什麼事都推給其他部會或業者,等到裝置容量多少多少,才要來收割。他疾呼,「農地的流失他們不在乎,但是我們人民不能不在乎!」

中山大學社會系副教授邱花妹表示,沒有完美的能源,先進國家的做法是要做多重因子評估,將綠能引導到最正確的地方,尋求最小衝突的路徑。以德國為例,首先會評估饋線與能源效率,再來是對糧食生產、文化和景觀、社會經濟、生態環境會不會造成衝擊?並且相當重視再生能源收益在地方的分配,鼓勵公民電廠。在綠能建置之後,這些指標都還會持續滾動檢討。

不管是變更、660容許、都計區還是農業綠能設施,目前光電法規繁雜紊亂,業者見縫插針,中央沒有整體治理規劃,地方政府又握有土地生殺大權,綠能發展的腳步已然像無頭蒼蠅四處暴衝。若政府再不進行光電政策的總體檢,釐清爭議、確認方向後再推動,恐怕這綠色衝突只會越演越烈。

一名身處於這綠色風暴中的地方承辦人員就承受極大壓力,他半開玩笑感慨,「有人推在屋頂種菜,有人又把農地拿去種電,為什麼就不能適地適種?」