02 變更地目直接離農(上)屏東四鄉鎮大開方便之門,免繳回饋金

小林騎著機車在村子裡梭巡,心裡忐忑著。他被公司規定一天要拜訪兩個地主,目的是想辦法說服他們把田地出租做太陽光電。「攻心為上」,他默默給自己打氣,地主年紀都很大了,應該不難。

小林的緊張其來有自。作為一個菜鳥土地仲介專員,他對光電產業和土地法規完全外行,進公司後也沒有任何職業訓練,就被派出去拉客戶了。「牽猴子」,居民私下這樣叫他們,意思就是掮客。

還有更深層的不安,盤踞在小林心頭。他眼前又浮現那天公司主管跟他們描繪的「大餅」:整個林邊的農地都可以變更地目做光電。他不由自主,在筆記上沙沙寫了一行字:「打開潘朵拉的盒子」。

做了幾個月,小林離職了,因為越做越膽戰心驚,「他們要吸乾林邊的土地。」面對訪問,他堅持不能洩漏身份,很怕前公司找上門來。

沿海四鄉鎮刮起農地變更旋風,大砍果樹種電

「老年不必靠子女,您的第二份養老金」、「你有農地種電的困擾嗎?」醒目的巨幅廣告和布條,近年成了屏東鄉村獨特的一景。誰誰誰家簽約種電了,也成為鄰里之間的熱門話題。

住在枋寮的慶伯就是簽約種電的一員。「我蓮霧種四十五冬啊,孩子又嘸愛做事。」是不是蓮霧難種?「不是難種,人袂堪己(撐不住)啊!」他雙腳都纏著繃帶,說腳底很痛,應是足底筋膜炎。

慶伯的兒子有其他正職,也不希望父親繼續辛勞。他的顧慮是,種蓮霧經常噴農藥,幾十年累積下來對身體不好,栽培成本高又耗人工,不但要會種還要會賣,有時忙了一年竟然還賠錢。

「會種電,是不得不的選擇,沒有比這個更好的選項了。」不知為何,他語帶歉意,又說,之前建議父親種些輕鬆的短期作物,父親就是不肯,若非如此,也不至於種電。

慶伯有五分地的蓮霧園,簽約後光電廠商立刻就開始付租金,一分地四萬,一年就是二十萬,按月準時匯入。若租給別人務農,一分地年租金頂多五千元。種電如此優厚的回饋,少有地主不動心。仲介拿來的契約,連找個律師看都沒有,就把畢生耕耘的土地押上了。

這約一簽就是二十年,不擔心嗎?「二十年後我也看不到了,睬睬伊(不管它),」慶伯佯裝豁達,卻又問,「這間應該沒問題吧,這屏東縣政府有『允准』的耶!」ㄧ

「農變」種電如野火燎原,業者喊出「農地都更」(攝影/蔡佳珊)

慶伯的土地走的是「變更」的程序,也就是說,一旦種電,地目將不再是農牧用地,而是「特定目的事業用地」。四十幾歲的蓮霧樹將被砍除,換上滿滿的太陽能板,徹底離農。

農地變更種電在屏東、台南等縣市正大量發生,凡土地面積在30公頃以下,只要地方政府核定即可(註1)。

「農地變更只有三個要求:必要性、不可替代性、合理性,這都很主觀,每個縣市態度不一樣。」一位光電業者坦言,有些地方政府態度保守傾向不放行,有些地方政府卻是大開方便之門。

在屏東,縣政府和再生能源業者就大力推動「嚴重地層下陷地區」的農地種電計畫,這些地區指的是沿海的東港、林邊、佳冬、枋寮四鄉鎮,凡是一般農地全部都可以變更地目來做太陽能光電(特別農業區除外)。

外地來的能源業者紛紛爭食大餅,展開圈地大戰,甚至公開宣告要做「農地都更」,還有業者呼籲:「農地農用的神主牌要拿掉!」

屏東欲將「養水種電」模式推廣到沿海四鄉鎮 (圖片提供/劉言史)

縣府主導,特許廠商快速變更地目

慶伯說的政府「允准」,指的是屏東縣政府特別遴選的光電廠商。屏東縣政府綠能辦公室主任盧俊中表示,前幾年確實處理過很多土地仲介與地主之間的紛爭,例如偷刻印章、拿地契去銀行抵押等亂象,地方抱怨土地掮客橫行,政府於是涉入主導。最後遴選了八家資本額超過兩億的業者,由政府出面確保廠商與地主的契約、協助媒合,並簡化變更農地的流程,加速綠能推動。

「一般變更程序要半年到一年,他給我們快到一到三個月。」力暘能源就是縣府遴選廠商之一,副總袁淑湄說,縣府給予廠商便捷的審查,也相對要求廠商必須在半年內送進80公頃的土地。

屏東縣政府更提供廠商別處沒有的優惠:只要籌設規模達20MW以上,就免繳土地變更的回饋金。回饋金原本是預防農地被任意變更的門檻之一,以土地公告現值為500元為例,一公頃的農地變更回饋金就是250萬(註2)。這筆錢通常是由再生能源業者繳納,能省下來,對業者絕對是一大利多。

力暘能源副總袁淑湄

村長:種電區是蓮霧良田無地層下陷

只是,這四鄉鎮的所有農地,真的都是不利耕作的「嚴重地層下陷地區」嗎?

「我們這邊是種蓮霧的良田,沒有地層下陷啊!地層下陷是在沿海,」佳冬鄉玉光村村長曾清香大惑不解。她的果園在佳冬內陸,周遭全部都是蓮霧專業種植區。「這邊的地種蓮霧是最好的,你知道嗎?種電實在可惜。因為土壤是黏土,比較省肥,能夠儲藏養分。」

「你看這整片以前都是蓮霧園的,還有那邊也是!」曾清香的蓮霧園左右兩側的果園在今年四月全被剷平,只餘一片黃土。她的蓮霧樹孤單矗立在中間,風一大就劇烈搖晃,必須加裝防風支架。

曾清香感慨道出農村政策的矛盾,「政府要鼓勵青農返鄉務農,但是良田幾乎大部分被太陽能收走了,年輕人根本租不到地。可以耕作的面積,相對少了很多。」

佳冬鄉玉光村村長曾清香

三十幾年蓮霧樹被剷平,租地青農無奈

光電業進駐,也打斷了原本的農村秩序和人情網絡。小慧家照顧了三十幾年的蓮霧園,地主長年都在外地,把土地租給小慧的婆婆照顧,如今地主和佃農都到了第二代,是綿延兩代的情誼。然而今年地主通知他們,要把地收回種電了,蓮霧園一夕之間就被連根挖除。

小慧家原希望把地買下,但地主不肯。婆婆看得很開,「嘛沒法度,嘸甘(捨不得)又能怎麼樣?地本來就是人家的。」小慧則是帶點感傷,「知道他在挖,真的會不想去看,一天就挖完了。」

嫁到這個種蓮霧的庄頭,小慧已經習慣滿眼都是濃綠果樹的景色,不過現在她熟悉的地景卻急速改變,村中果園一片片伐除要種電,她擔心景物全非,往後氣溫可能會升高,也質疑二十年租約一到,這些土地上的光電板誰來收拾?到時要繳地價稅和土地增值稅等等,下一代願意繳嗎?會不會乾脆把土地賣給能源廠商?

「八八風災時,大家都以為佳冬是重災區,可是我們這邊積水很快就退了。」小慧認為,風災後「養水種電」的區塊,確實不利耕作,但是現在若把整個佳冬都當作「嚴重地層下陷區」就都可以拿來種電,根本不符合事實。像她這樣的青農,就被硬生生被剝奪了耕作權。

屏東在八八風災後養水種電,如今欲擴大到沿海四個鄉鎮(攝影/蔡佳珊)

經濟部:「嚴重地層下陷地區」名詞已廢除,不宜再援用

農民大呼自己耕作的地並無地層下陷,為何屏東縣政府會認定四鄉鎮都是地層下陷區,全鄉一般農地均可種電?依縣府107年10月特別制訂的辦法(註3),其「嚴重地層下陷地區」的定義,依據的是經濟部在民國94年的公告,當時這四個鄉鎮都被劃入。

但進一步追查,經濟部已在106年發公告廢止「嚴重地層下陷地區」這個名詞,並發函給各機關參考以「地下水管制區第一級管制區」取代。屏東縣政府卻在新訂法規中,仍然沿用舊有名詞。

經濟部當年是在什麼背景下將四個鄉鎮行政區都劃為嚴重地層下陷區?後來又為何廢除這個名詞?

經濟部水利署副署長王藝峰解釋,「當時以鄉鎮為單位,是為了要分配經費,為的是要執行國土復育策略方案暨行動計畫,」並非意指整個鄉鎮都有地層下陷問題。

「很多單位卻以此立法,拿去限制人民的權利義務。」王藝峰說,當國土復育計畫結束,就失去法源,於是經濟部就把這個名詞廢止掉。

水利署水文技術組科長陳芳瓊進一步解說,當年的「嚴重地層下陷地區」是依照民國94年以前的資料,當時資料較不周全,而106年公告的「地下水管制區第一級管制區」根據的是最新資料,兩個名詞的劃設因子完全不同,且十幾年間地層下陷狀況已有相當的變動。

若地方政府新訂法規,卻堅持用過時的舊名詞,合理嗎?陳芳瓊表示,「那就可能被質疑,他要自己負責任,因為我們已經廢掉了。如果來問我,我一定會跟他說你要慎重考慮。」

屏東開放遴選廠商在四鄉鎮農地大舉變更種電,目標800MW需800公頃農地,但從地圖可看出黃色區塊大多並未沿海,非地層下陷最嚴重區域(圖片來源/屏東縣綠能專案推動辦公室)
屏東開放遴選廠商在四鄉鎮農地大舉變更種電,目標800MW需800公頃農地,但從地圖可看出黃色區塊大多並未沿海,非地層下陷最嚴重區域(圖片來源/屏東縣綠能專案推動辦公室)

除了屏東以專區方式變更農地種電,台南也已經變更了三百多公頃,苗栗淺山也陸續傳出案例。擔憂農地流失的環保律師詹順貴指出,農地變更出去就沒有變回來的可能性,未來期滿二十年不發電了,極可能進一步再變更成其他用途。他認為,「2公頃以下直接變更成特定目的事業用地,是現在最大的問題,這部分優先應該關起來。」

表面上,農地種電似乎可改善農村經濟,但是一名枋寮農民直批,「農民受惠了嗎?農民一點都沒有受惠,錢都財團賺走了。」農民租出最寶貴的土地,得到卻僅是賣電收入的十分之一,其餘九成都在業者口袋裡。

(本文未完,請接續閱讀)

註1:農地變更種電,2公頃以下需變更為「特定目的事業用地」,2公頃以上則需變更使用分區為「特定專用區」,除少數例外用地,30公頃以下皆由地方政府許可審議核定。

註2:回饋金計計算方式為土地公告現值乘50%乘土地面積。以一公頃為例,就是500 × 50% × 10000(平方公尺)=250萬

註3:〈屏東縣嚴重地層下陷地區太陽光電發電業整體規劃核轉審查及輔導管理辦法〉https://bit.ly/3eG71jR

光電究竟為農村帶來希望還是陰霾?(圖片提供/劉言史)