「政府不是強調農地農用嗎?為什麼把良田拿來做綠能?難道以後食物都要進口?」屏東內埔的李姓農民拉開嗓子振振有詞地質問。他眼看著家鄉土地一一被光電板佔領,兒子承租的鳳梨田也被地主收回要種電。

兒子阿源說,回鄉青農最大的問題就是租地困難,現在因為光電給地主的租金高,又難上加難。地主不是抬高租金,就是乾脆不出租,等光電業者上門。「我若是田僑仔,我也去種電,」他酸溜溜地開了個玩笑。

而同樣在屏東,王姓地主則是截然不同的論調,他自己投資光電設備,把家中一甲多的田地全部變更地目種電。他語帶豪氣地說,「一個事業家,一個有知識的人,他的步伐當然是往前跨!農村的感覺當然很好,但那個是小時候的回憶,人總是要生活啊,要累積財富,才能在社會上有競爭力。你一直在務農,務農這個東西是跟不上時代,沒有辦法賺錢。」

還有光電業者直白喊出:「農地農用的神主牌要拿掉!」另一位光電案場的施工老闆也嗆聲:「有些人一天到晚都說要維護農地,要農地農用,啊年輕人就不回來,農地根本就只有發草,要不然就是被當成垃圾場。」

「這是現實,農業不賺錢,你老是說,農地要好好給我種。」

太陽光電發電系統同業公會榮譽理事長 郭軒甫

中華民國太陽光電發電系統同業公會榮譽理事長郭軒甫對於一味保護農地的說法相當不以為然,「一般農業區都是抽地下水,不要自欺欺人,抽地下水是對的嗎?還有將近十萬公頃的地閒著,不種,政府還要補助你錢。」他認為不該抨擊光電,要檢討的是農業如何才能提高收入。

全台各地農村正因為光電進入而分裂,支持方與反對方各執一詞。一方認為光電是鄉村翻身的契機,既然一切都合乎法規,有何不可?另一方則堅守「農地農用」的天條,強調農業的價值不是只有產值,還有太多無形價值並非金錢所能換算。

為農地農用掛官求去,彭作奎談亂象:沒有法令,政府亂來

對曾任農委會主委的彭作奎來說,「農地農用」非但不是口號,還是他人生的轉折點。1999年他為了反對〈農業發展條例〉修正案開放新購農地可興建農舍,憤而辭官。

彭作奎的憂心果然成真。二十年後的今天,蘭陽平原上頭「假農舍」星羅棋布,宜蘭農地大量流失,農業環境全面遭到嚴重破壞,沃野平疇的美麗地景更一去不返。

如果今日政府重蹈覆轍,大開農地種電之門,二十年後的農村,又將是何等光景?

「這是『地癌』,事實上台灣整個農地千瘡百孔,到處違規使用。為什麼?第一個,我們沒有法令,第二個,政府亂來。」

前農委會主委 彭作奎

彭作奎說,世界各國都有國土計畫法,就是土地的憲法,台灣卻到現在還沒有實施。「國土憲法的意思就是,這地方是工業區就只能做工業使用,農業區就只能作農業使用,一旦劃定,就不得變更。」

違章工廠、分區變更、假農舍蠶食鯨吞,農地支離破碎

要解釋今日農地亂象,彭作奎先回顧土地法規的演變。早年台灣只有都市地區有土地法規,就是〈都市計畫法〉。非都市地區一直沒有法令管理,到1974年才公告施行〈區域計畫法〉,此時農地已經大量流失,違章工廠如雨後春筍冒出來。

區域計畫劃定後,土地理應不能再變更,但是工業或住商區對農地的掠奪卻從未停止。到了2000年,內政部更新增「開發許可」制度,只要申請分區變更,通過審議就可開發。例如農地本來不能蓋工廠,但只要申請要將農業區變成工業區,就可避開限制。

此舉等於讓工商業對農地的需求正式法制化,於是土地管制失靈,非都的農地淪為都市計畫的儲備用地,各地並陸續爆發徵地抗爭,如苗栗大埔、桃園航空城等案。彭作奎補充,「只要縣市政府沒有錢,他就變更,變更後就有税收, 對他的財政有改善。」

違章工廠蠶食,分區變更鯨吞,再加上農發條例18條修正案通過後,農地上到處亂蓋豪華農舍,良田嚴重破碎。直到近年,又新增了跟作物搶太陽的光電板。

假農舍林立,蘭陽平原呈現穿孔式破碎(讀者提供)

儘管光電板戴著「綠能」的光環,但對農村開發圈地的手法則與工業區無異。一名能源業者就說到租地時與地方人士交涉的過程:「地方派系以前的經驗,就是把農地變更成工業用地或建地 ,農地一坪便宜的只要兩、三千塊 ,變成建地就變成幾十倍、上百倍 ,所以很多派系就是用農地變建地的思維,在跟你周旋開發利益 。」

「全世界的農村都是一大塊完整農地,房子蓋在邊邊,這樣才能有規模經濟,就是生產專區。」彭作奎說,英國和德國的學者來台看到農地支離破碎的現象,都感到不可思議,甚至覺得失落哀傷。就連中國大陸,也不許農地隨意變更。

地方政府握農地生殺大權,違章工廠拆不了,遇光電卻大推

縱令中央制定了法規,地方政府如何執行又是問題。彭作奎指出,「土地利用管制的執行交給縣市政府,但是縣市政府可能為了選票而不管制,中央又對縣市政府的不作為缺乏制衡手段 。所以,違章工廠拆不了。」

光電與農爭地這件事,同樣也是看地方政府的裁量。台東縣就宣佈不再接受農地變更種電的申請案,而台南市則是大開說明會教導業者如何走變更程序。

嘉義縣至今沒有核可任何一件農牧用地變更或660m2種電的申請案。嘉義縣農業處農林作物科長李秋瑩表示,「綠能不只能放在農地上,但是農業只能在農地上。糧食安全的問題,你沒有真正遇到,不會被重視。」她進一步解釋,嘉義縣在這方面特別謹慎,是因為嘉義是以農業為主的縣市,對農業的供給和照顧是首要考量。但嘉義絕非反對綠能,不利耕作地或廢棄多年的魚塭仍可申請變更。

反觀屏東縣政府,則是將農地種電視為「邊陲地方的翻身策略」,變更面積已超過400公頃。屏縣府某高層指出,屏東長年以來被視為農業縣,發展處處受限,境內還座落著人人避之唯恐不及的核三廠。而屏東擁有的最大優勢,就是大太陽,因此擘劃出以沿海四鄉鎮農地變更種電來達成「100%民生用電綠能」的目標。

當記者出示屏東佳冬地區能源廠商已簽約土地的分佈圖,彭作奎大感驚訝,認為這問題比假農舍還嚴重。「農委會應該出來制止,不能讓農地隨意變更,」他正色道,「國土是屬於國家的,不屬於地方政府。」

佳冬鄉單一廠商簽約土地分布圖(資料來源/碩士論文〈太陽能發電中的土地長期租賃權整合:地主決策與土地利用〉,2019)

農地種電固然符合法規,但法令應該與時俱進,若有漏洞,就應修改或廢除。農委會近日方意識到農地流失嚴重,緊急宣布將修正「農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點」,並將2-30公頃變更審查權從地方移到中央,防堵光電繼續搶地。

不只糧食安全,農地是多元價值公共財

面對經濟掛帥的開發思維,農業永遠是讓步的一方。但今年新冠病毒的疫情,重新喚醒國人對糧食自給率低落的警覺心,意識到糧食進口受阻隨時可能發生。確保農地資源不再流失,實為攸關台灣國家命脈的首要大事。

內政部訂定出我國安全農地總量為74萬-81萬公頃,但根據農委會2017年盤點結果,可供生產的農地只剩68萬公頃,實際生產者僅57萬公頃,遠遠低於標準。

除了糧食安全,農地更有生態保育、文化傳承和景觀維護等多功能價值,然而這些價值無形且難以衡量,在我國始終不夠被重視。

如何將農地的無形貢獻轉為有價?這正是中興大學森林系特聘教授柳婉郁最擅長的主題。她表示,「農地具有正面外部性和公共財的特性。」當前國際學界已發展出許多理論模型和評估方式,將之換算為市場價值。

「農地具有正面外部性和公共財的特性。」

中興大學森林系特聘教授 柳婉郁

由聯合國環境規劃署所主導的「生態系暨生物多樣性經濟」(The Economics of Ecosystems and Biodiversity ,TEEB)計畫,主旨就是在於致力使自然價值具體化,幫助決策者了解並運用決策去展現這些無形價值。

以農地的生態系服務價值來說,可分為水資源、土壤資源、生物資源、大氣資源四大層面,指標包括減緩洪水氾濫、水資源蓄存、土壤保育、養分循環、生物多樣性、空氣淨化、碳吸存、調節微氣候⋯⋯等等多元功能。一旦農地挪作他用,這些貢獻也將一併消失。

農地具有無可取代的多元生態價值(圖片提供/柳婉郁)

一畝水田年產值五百萬!無形價值可量化

柳婉郁以雲林農地為例,以上述指標來做評估,計算出一公頃的水田,一年可創造出57-505萬元台幣的生態系服務價值,有機栽培農地更高,達80-702萬元。

「每種作物的價值和功能都不同,」她詳細解說,「水稻田就是很大的濕地,孕育許多生物。果樹類則是莖幹的碳吸存能力較高,葉子也可淨化空氣,有滯塵效果。」更別提所有的植物都會行光合作用,吸收二氧化碳釋放新鮮的氧氣,還能發揮調節氣溫的作用。

柳婉郁特別對平地造林「砍樹種電」感到疑慮。她回顧平地造林緣起,是2002年我國要加入WTO,因此農地必須減產,但農地閒置也造成浪費,加上先進國家的鄉村都有很多森林,因此推動「一鄉一森林」的構想以追隨國際趨勢。且1997年〈京都議定書〉通過,規範若有新植造林,可以抵減碳排放量。

柳婉郁指出,部分造林地生長不良,那應該要加強管理,若是砍樹種電,完全違背當年政策的初衷。況且,「樹林的生物多樣性比農田來得好,鄉村農田旁有森林在國外是很正常的事。」根據她的計算結果,林地所創造的生態價值是最高的,每公頃每年達到132-1163萬元。

農村美麗地景是全民共同資產,圖為嘉義民雄寶珠湖的農田(攝影/陳曉明)

歐盟預算一半補貼農村,因為農村值得

由於農地關乎糧食安全,更具備多元價值,重要性不能跟其他產業一樣只用經濟價值來衡量,再加上容易受到天候或病蟲害侵襲,因此先進國家的農業發展,都靠大力補貼。柳婉郁提出資料,「美國的政府補貼高達農業總收入的一半,歐盟的預算也有一半用在補貼農業和鄉村。」

「歐盟對農民補貼時,不是說『農民好窮好弱勢,我們要幫助他們』,而是『我們生活環境需要農業和農村,必須給他們合理報酬』。」柳婉郁指出,歐盟的人民願意為了更健康的自產糧食、更豐富的生態環境,以及保存農村的自然景觀與人文資產,而把納稅錢用來回饋給農村和農民,讓他們的所得跟得上其他行業。

反觀我國從2018年才開始實施「對地綠色環境給付」,預估農民每期每公頃收益可增加5000到15000元,今年起再推「農業環境基本給付」,農地農用一年兩期作每公頃可領10000元。但當面對光電業一年40萬的租金,這些誘因顯然不足以抗衡。

但若根據學者計算的農地多元價值,光電業要拿農田去種電,是損害了整個社會的公共財,伴隨農地流失的生態、水土、空氣資源全都要算在帳上,應該付出的代價遠遠不止40萬。

田埂上的高蹺鴴身姿美麗,農田不僅維繫糧食安全更具生態價值(攝影/和風)
苗栗淺山中農田美景,黃金稻田背後山坡未來可能覆蓋光電板(圖片提供/李璟泓)

罔顧農地生態的綠電,只會兩敗俱傷

「我支持台灣應該發展綠電,但前提是要放在對的地方,」台南市野鳥學會理事長潘致遠指出農地種電的核心矛盾,「諷刺的是,農地本來可以調節溫度,會比較涼爽,假如台南農地有一半都蓋光電板,溫度上升就要用更多冷氣、要用更多電,這樣不就背道而馳?」

潘致遠的在地觀察與柳婉郁的研究不謀而合。他指出,除了調節氣候,農地在大雨來時還有滯洪的功能,若是沒了作物,土地失去吸水保水能力,淹水會更嚴重,到時候官方又要花納稅人的錢去治水,完全本末倒置。

「這是有問題的綠電,根本不能稱為綠電,」潘致遠進一步強調,現在Google等國際大廠都要來台灣買綠電,「我們應該讓Google知道,你買的綠電,可能是犧牲掉生態、犧牲我們的農地、犧牲農產漁產所換來的電,讓他們反過來牽制政府,要求政府重視綠電生產過程是否會犧牲掉台灣的自然環境。」

政府若再不正視綠能政策癥結,放任「綠綠相爭」,慘烈後果就是不論農地或光電,最終都將失去綠色光環,兩敗俱傷。

綠綠相爭兩敗俱傷(攝影/和風)