07》面對風電爭議,政府、漁會、開發商如何回應?

台灣風電開發師法歐陸,但著重能源技術引進,卻未同步導入規劃概念、社會溝通程序與環境規範,導致發展過程中爭議從未止息,從陸域到海上,造成人民居住權與漁民生計受威脅、國土生態受衝擊。問題爆發後,卻又未能全面盤點風能開發隱藏的社會與環境成本。

經《上下游》多方訪查,各界認為政府推動風力發電的明顯缺失包括:能源機關獨大、法制基礎不完備、選址欠缺區域規劃、資訊公開和公民參與不足、漁業衝擊只靠補償。對照全球離岸風電設置量最大、也是制度設計最完善的英國,與台灣規範有諸多差距。(點此閱讀英國經驗

政府如何回應這些問題?記者遍訪經濟部能源局、農委會漁業署、內政部營建署、環保署綜計處、交通部航港局,並訪談漁會和能源廠商,以下綜合呈現各方意見。

「三級單位凌駕各部會」,能源局回應

一直以來能源局以行政規則「作業要點」(註1)推動離岸風電政策,遭到法界議論,並曾因此被監察院糾正。然而今年7月23日最新頒布的〈離岸風力發電區塊開發場址規劃申請作業要點〉,仍以行政規則規範2026至2035年的開發,再度引發各界疑慮。

海洋大學榮譽講座教授邱文彥表示,離岸風電涉及跨部會整合海洋事務,由三級行政機關能源局來指導各部會配合能源政策,形同秉承上意的「小內閣」,能源開發目的已經凌駕各部會法律、指導國土發展,造成政府職能失衡。

經濟部能源局副局長李君禮(上下游專訪視訊畫面)

對於外界質疑能源局獨大,能源局副局長李君禮反駁,「能源局從來沒有這個本領。」他指出,能源轉型是國家重大政策,跨部會整合是由行政院能源及減碳辦公室(簡稱能源辦)來做,行政院非常重視,經常由副院長召集討論綠能推動,連總統也非常關心,能源局僅是執行機關。

不過值得注意的是,行政院能源辦曾遭立委質疑「每年只開一次會」,查看能源辦官網,會議記錄確實平均一年只有一次。那麼跨部會整合究竟如何進行?如此重大政策,決策過程資訊卻不透明,民眾猶如霧裡看花。

能源局:希望提升陸域風機環評門檻

至於被批法規層級太低,李君禮強調,離岸風電的作業要點有明確法律授權,而且有很多溝通是在法律規範之外的,各國都是如此,台灣離岸風電的發展軌跡與世界各國相符。

針對陸域風機在雲林村落開發爭議頻傳,是否應該修法增加風機與民宅之間的最小距離?李君禮表示,台灣地狹人稠,隨著風機尺寸越來越大,能源局也正在與環保署溝通新的距離規範,希望由250公尺門檻提升到500公尺以內需進行環評。他解釋,未來主力目標會放在離岸風機,陸域風機部分會更謹慎。

能源局表示,正在研討加長陸域風機和民宅的距離規範(攝影/劉啟稜)

刺網漁民受風電影響最深 漁業署:朝向漁業轉型

風電開發讓刺網漁民權益受損,卻無從發聲,即使給予補償,漁民卻質疑「漁業補償協定」彷彿是賣斷大海,並未解決漁民未來生計。漁業署署長張致盛回應,離岸風電開發後「漁業轉型」勢在必行,觀光休閒漁業以及海上養殖已有漁會提案,電協金(註2)的回饋跟政府資源都會挹注。

然而《漁業統計年報》遭批評長年數據失真,導致廠商及漁民都認為欠缺可公信的漁業資料,導致漁業補償方案無法反映漁民真實損失,張致盛認為,《漁業年報》仍具參考價值,漁業署委託海洋大學環境生物與漁業科學學系教授歐慶賢制定〈離岸式風力發電廠漁業補償基準〉,仍可作為雙方談判基準。

漁業署建議排除三處紅線區,最後只排除一處

漁業署署長張致盛表示,風電開發區域勢必要做漁業轉型(圖片提供/漁業署)

針對第三階段區塊開發,能源局事先請各相關單位提出紅線區(禁止風電開發區),張致盛說明,漁業署依據VDR漁船軌跡資料分析出漁民作業的熱區,提出北方三島、桃園到雲林距岸5到9浬區域,及澎湖海域三處漁業紅線區。然而能源局最新區塊開發公告要點只有將北方三島劃入紅線區,其他海域仍將開放風電開發。

對此張致盛表示,該要點跟漁業署原本提供的紅線區確實有不合之處,應該還有檢討修正機會,漁業署將發函經濟部,把漁業需求提出。

能源局能源技術組組長陳崇憲則回應,收到漁業署提供的紅線區只有北方三島,不知有其他兩處。部會之間協商顯有問題,且決策過程並不透明,然能源局逕行劃定區塊後就發布作業要點,且公告後即日生效。學者們對於部會職權失衡的批評,由此可見端倪。

漁業署指定漁會為漁民代表,多數決同意

依照漁業署審查原則,只要開發商與漁會完成漁業補償協定,即視為解決漁業衝擊,核發主管機關許可函。漁業署指定漁會為漁民代表,但漁會整合意見卻是以「多數決」同意即可,利害關係人屈居少數則反對無效,因此許多刺網漁民被迫接受,不服者只好抗爭。

許多地方的漁民及漁權團體都批評漁會無法代表全體漁民,張致盛認為,漁會是法定漁民權益團體,很難有其他團體代表性可以超越。現行制度是否可能改進,以照顧受衝擊的少數漁民?張致盛表示,「漁民為漁會會員,可透過漁會組織系統理監事、會員代表、小組長等表達相關意見。」

漁會是否能代表漁民? 漁會:已取得最大公約數

在風場最多的彰化縣,深度參與漁業補償協商過程的彰化漁會秘書洪一平表示,他尊重地方漁民有不同意見,然而漁會是法理跟制度上的代表,也有健全組織。

他說明彰化的協商過程:漁會的目標是取得最大公約數,創造一個大家可接受的和諧狀態,「如果有人認為這個數字不合理,要去爭取,這是民主多元社會的常態。但是協調所有意見後,最後仍必須折衷取捨,有其政治過程才能達成最後方案。」

「拖網有拖網的想法,刺網有刺網的想法,最後方案是開會由各區漁民代表決議的。」洪一平認為這個方式雖不盡完美,但是已顧及各區漁民參與,決議仍有其價值。面對漁會代表性不足的挑戰,他回應,「工會也不可能讓每一個工人去跟資方談判,漁會代表漁民行使集體協商權,是漁民的工會,我認為這不是問題。」

由於沒有公共討論也無規範,每個漁會自行和廠商協議出來的方案都不相同,代表性也就易被質疑。苗栗區南龍區漁會的方案則是不論漁船大小種類,以齊頭式平等發放補償金,此法也引起漁民不滿,認為表面上看似公平,其實是犧牲受創最重的刺網漁船。

苗栗南龍區漁會總幹事顏德坤對此表示,「刺網漁民是不是最大受害者?必須等風場蓋完之後,長時間觀察才能判別。」他解說,目前南龍漁會與風場的協議是:依然能繼續撒網作業或進行一支釣,不過以風機周邊50公尺為界,如果漁民超過這範圍,造成事故就會成為廠商的追討依據。

面對離岸風電進駐漁場,刺網漁船漁民首當其衝(攝影/許震唐)

資訊不足、漁民參與不夠,環評應補強? 環保署:環評不可能包山包海

離岸風電開發中,漁民生計首當其衝,然而實際翻閱環評會議紀錄,卻缺乏相關討論。民間團體認為環評應對漁業衝擊做更詳細的評估,不過環保署綜計處處長劉宗勇坦言,「環評不可能包山包海。」

劉宗勇認為,風電開發案的環評中已經對漁業的社會經濟影響有所評估,但是討論漁業影響經常回到補償問題,而漁業補償並非環評處理事項。他強調,「漁業問題還是要去問《漁業法》主管機關。」

根據經濟部資料,行政院在106年5月「調和綠能發展與生態環境之策略會議」已裁示:「非關環境、生態之議題,應以平行處理為原則」。環評中不該討論漁業議題,似乎已是行政院指導下的共識。

多次參與風電環評人士表示,環評會議提到漁業時,多半只要求開發商儘快完成漁業補償,彷彿「只要談妥價碼漁民權益就不會受損」。然而對漁業衝擊的社會經濟評估,漁業轉型、風場管理,相關資訊都無法在環評中探討。

航港局:航道爭議重複發生凸顯規劃不足 營建署:海域規劃緩不濟急

關於區位規劃不周,交通部航港局航安組沈淑嫻受訪指出,今年4月苗栗航道爭議就如同2017年彰化航道爭議重演,顯見事前規劃不足。事後經濟部請各部會劃設紅線區,已是亡羊補牢。她坦言,海域合理規劃並不能由單一部會主導,「國家政策必須考慮的面向非常多,不該急就章,交通部只能本於權責,確保航行安全。」

海域規劃理應屬海洋委員會職權,然而其《海域管理法》草案至今仍「只聽樓梯響」。「能源局是三級單位,世界上沒有例子像台灣是能源局劃出海域,都是由專屬海洋單位來劃設海域。」清華大學科技法律所副教授高銘志批評,能源局此舉已經是擴權的行為。

對此,內政部營建署綜合計劃組組長林秉勳為能源局緩頰,解釋《全國國土計畫》第九章已有規範,可劃設海域使用分區,「風力發電設施」也是許可使用項目,由內政部劃設,以能源局為目的事業主管機關。面對離岸風電箭在弦上,他坦言,海域空間規劃雖有其必要,但是「緩不濟急」。

海域空間規劃涉及各部會,學者認為需有統籌機關(攝影/許震唐)

風電商:規劃不清步伐太快,反造成廠商投資風險

離岸風電跌跌撞撞至今爭議不斷,《上下游》問遍本土、外商諸多業者,均未獲得公開受訪同意,只願意私下表示意見。業界人士透露,第三階段區塊開發選商在即,此時對政策有任何批評,都會被當成「麻煩製造者」。

一匿名受訪的業界資深人士評論,離岸風電問題在於「政策規劃不足,步伐太快」。他認為,「最大的問題在於官僚心態,當制度不清,出問題時,(能源局)就叫廠商來喬。」「示範階段都還沒做完,錯誤都還沒檢討,能源局就急著開放外商參與潛力場址,以為引進外商進場就可以跳過問題。」

廠商怨:政府不該放手讓廠商和漁民廝殺

漁業協商也讓風電業者無所適從,一名廠商舉出慘痛案例,「漁會之間彼此會打聽行情,一旦出現更高行情,可以馬上推翻協議。」他認為,漁業協商機制應由政府主持,「漁業署應該責無旁貸提出資料,不是推給一個學者設計公式,責任就完了,就放手讓廠商跟漁民廝殺。」

另一從從業人員透露,一紙漁業補償協議對廠商並無保障,「協定只能讓廠商取得開發許可,實際上不能保證順利施工。」另外在漁業轉型方面,漁會希望廠商出資挹注,能源局和漁業署也樂觀其成,但對廠商而言卻是充滿疑慮,「漁業補償已經給過一筆,電協金付第二次,漁業轉型還要廠商再出錢?」該從業人員也質疑,如果漁業轉型還是由漁會主導,如何確保利益直接受用在基層漁民身上?

他透露,在協商過程中開發商被禁止直接接觸漁民,此外,即便合約載明補償金項目、用途、哪些可以發放給漁民,甚至保留開發商稽核權利,然而實際上補償金核發情形根本無從稽核,因為「沒有開發商敢帶著律師跟會計師走進漁會要求稽核。」由於雙方簽署保密協定,甚至「究竟開發商要給漁會多少錢,只有開發商跟漁會知道。」他冷冷地感嘆,「能源轉型應該要推動整個社會前進,為何卻變成壯大地方派系?」

離岸風電趕進度,犧牲的將是國土和人民

2025非核家園政見兌現壓力在即,雖有民間建言風電開發應放緩腳步,通盤檢討,避免重蹈覆轍,然而能源局副局長李君禮表示,產業界對綠能需求孔急,Google、Apple都要求產品要低碳排,甚至有大型半導體業者,風場還沒蓋好就一口氣買下未來發電量。他認為,即使2025達到綠能20%目標,離2050淨零碳排的目標還有很大的努力空間。

不過多位學者言之諄諄警告,政府各部會各有法律執掌不同權責,是國家運行的基本綱常。現在為推動離岸風電,以能源單一價值掛帥,將可能對海洋國土造成不可彌補的損失。(專家學者建議點選這裡)