08 越洋專訪》借鏡英國經驗,首重海洋空間規劃,保障公民參與

放眼世界離岸風電大國,開發前會先進行嚴謹的海域規劃、能源政策改革,與漁業及開發商進行協調,歷經長達7到10年的規劃期,再進行2到4年施工期,並在過程中不斷修正改進。而2016年才起步的台灣,就發下豪語力拚2025年裝置容量目標5.7GW,短短不到10年,要進行如此大規模的西海域離岸風電開發,導致衝突不斷。

我國離岸風電的頻繁爭議,在在凸顯再生能源發展所需的政策與規劃不完善、與居民協商不足、資訊不夠公開透明、法律不到位等問題。英國發展風電已有20年,是全球離岸風電設置量最大、也是制度設計最完善的國家,他們如何解決這些問題?

《上下游》詳閱第一手英國文獻,提綱挈領羅列出英國離岸風電開發的重要原則與作法,同時越洋訪問專研英國經驗和風電對鄉村影響的專家——丹麥科技大學風力能源系研究員大衛.菲利浦.魯道夫(David Phillipp Rudolph),強調開發程序當中「公民參與」的重要性,提供台灣作為借鏡。

英國如何開發離岸風電?首重海洋空間規劃

海洋是一個整體,因此海洋事務的任何使用都不可能單獨規劃,而不涉及其他部分。英國和台灣一樣,都是四面環海,當原有的海上活動與新進使用者的區域重疊,該如何處理競合的問題?

最關鍵的,就是做好全盤性的「海洋空間規劃」,建立起藍色國土的秩序。

英國在2009年公布《海洋和海岸准入法》(Marine and Coastal Access Act),並依據該法設立海洋管理組織(Marine Management Organization, MMO),負責制定海洋計畫與管理。當離岸風場開發商要在海上施工時,皆須向MMO申請海事許可。

海洋空間規劃是世界先進國家努力的方向,歐盟在2014年也頒布海洋空間規劃指令(MSP Directive 2014/89/ EU)。離岸風電近年來的發展,讓海域重疊使用的問題更為複雜而迫切,促使歐洲各國加速推動海洋空間規劃的腳步。

反觀我國,海洋委員會才成立3年,3浬以外海域仍是由《非都市土地使用管制規則》在管理,並無針對海洋規劃的專法,《海域管理法》草案遲遲未完成立法,海域空間規劃遙遙無期。

按部就班,設計綿密的評估程序

2000年,英國位在北海的第一座離岸風場Blyth完工,奠定基礎後採取「區域劃分」進行三階段開發。起步過程中也曾因缺乏整合和溝通,徒耗更多時間與金錢成本。汲取經驗後,在2008年進行第三輪開發時,英國政府與皇家財產署(The Crown Estate)先劃定區域且完成政策環評,再公告可開發區域,完整掌握過程中的風險管理。

英國的海洋資產由皇家財產署所管轄,有意投資的開發商皆須到此叩關。開發商須先申請專屬協議(Exclusivity Agreement),在規定範圍尋找合適場址,提交風場開發計畫、完成環境影響評估,並在環評階段與漁業進行溝通協商,達成共識。完成上述規定並取得相關文件後,才能向皇家財產署申請租賃同意與開發。

英國Gwynt y Môr離岸風場(圖片來源/Wikimedia Commons)

早期選址階段就與在地溝通,法律保障公民參與

丹麥學者魯道夫表示,關於風電和漁業或航運的衝突問題,英國通常在早期的選址階段就會開始處理,後續的規劃階段、環境評估階段也會持續討論。

「在歐洲,例如英國、丹麥、德國,公眾參與或利害關係人的參與,是規劃過程重要的一環,」魯道夫特別強調。在英國,開發商提出風場申請之前,就必須與當地居民接觸,要完整提供資訊、在報紙上刊登開會的消息、在市政廳展示開發計劃等等,公告周知。在環評程序中,他們也必須承諾會諮詢特定的利害關係人,例如漁業、航運、環保組織及沿海居民。

公民參與是受到法律保障的權利,「法律會規定開發商必須與特定的利益關係人會商,或經由書面諮詢、開聽證會。」魯道夫說,這是雙向過程,開發商不只是接觸民眾、聆聽他們的意見,同時也必須將民眾關注事項納入考慮,以行動作出回應。

官方成立專責單位推動「漁業聯絡制度」

台灣的離岸風場開發對漁民造成很大的衝擊,英國也視漁業為關鍵產業,英國政府和開發商是如何因應風電與漁業競合的問題?

魯道夫表示,英國最常見的作法,就是透過「漁業聯絡制度」。「像 FLOWW這類有聲望的組織,會與風機業者協商,制定良好的溝通指南,以確保在規劃過程中資訊充分交流,讓當地社區以及特定利害關係人,例如漁民,能夠充分和風電商討論。」

FLOWW是英國在2002成立的「漁業與離岸風力及再生能源聯絡組織」(The Fishing Liaison With Offshore Wind And Wet Renewable Group),成員分別來自漁業團體、離岸再生能源開發業者和顧問、政府機構與皇家財產署,並由皇家財產署資助的秘書處負責推動。

FLOWW扮演風電商和漁民之間的橋樑,並建立兩套《離岸再生能源發展最佳實務指引》:《漁業聯絡制度的建議》與《漁業干擾解決方案與社區基金的建議》,讓雙方進行有效溝通。

根據該指引建議,風電開發商須設有「漁業聯絡計畫」(Fishing liaison plan),指派一位專門處理漁業權的聯絡人(Company Fishing Liaison Officer),並在漁業團體中找到一位受漁界信任的漁民代表(Fishing Industry Representatives),建立起彼此溝通的管道。

這套指引建立的核心目標,是讓開發商有明確流程參照,盡量減少對捕魚活動的干擾,也讓漁民將當地漁業活動狀況提供給開發商。如此一來,雙方在初期規劃階段便開啟對話,全程溝通並持續修正,確保雙方利益。

英國政府也要求,開發商在規劃階段就要對漁獲量、漁獲品種、作業漁法進行調查,必須委託專業研究單位透過有公信力的儀器,追蹤魚群、偵測漁場環境,以了解風機設置是否影響魚群數量,透過數據讓漁民與開發商理性溝通,適時調整風場規劃。

漁業補償與社區基金,致力做到「公正轉型」

根據英國FLOWW的漁業補償與回饋指引,開發商對於漁民因風電海上施工而造成的漁業損失,應提供中斷作業補償;此外也設立共同基金,用來改善漁業社區,例如提升製冰廠、儲油槽、碼頭改善等硬體設備,也支持漁業進行當地環境生態評估與產業調查,提升漁業價值。

台灣也訂定了「離岸式風力發電廠漁業補償基準」「電力開發協助金」,希望補償離岸風電所造成的漁業損失。但補償基準的公式難以服眾,電協金的比例則過半進到漁會,不僅無法徹底解決漁民生計問題,也忽略真正想永續經營漁業的漁民心聲。

台灣漁民在風電開發過程當中,從早期選址規劃到後續補償協商,都難以參與和發聲,專家指出此已涉及程序正義問題。國外又是如何實現再生能源的「公正轉型」?

面對綠能和居民的衝突,魯道夫認為,「雙方可以共存,不該是非此即彼。」他闡釋,「公正轉型」的概念包含兩個範疇:「程序正義」,是指利害關係人從頭到尾都參與在開發過程中,他們完全在狀況內,甚至可以參與決策。

第二個範疇是「分配正義」,是指開發商必須透過社區基金或補償金,強化社區的基礎設施工程,協助社區發展、維持公共服務。在這過程,受影響的利害關係人也都參與在內。分配正義旨在對規劃及決策的利弊結果能有公正和公平的分配,不能讓某些利害關係人承擔絕大多數的代價或可能的壞處,而另一些人只從中獲益。

魯道夫說明,「社區基金是最常見的方式。因為它有彈性,開發商每年支付基金定額的費用,由社區組織管理,他們可以決定要如何在地方上運用這筆基金。」而這筆基金通常會有一個第三方組織來做監督。

建立公開資訊平台,海洋資料共享

為了有效推動離岸風電,英國政府從起步便累積大量資料,包含海洋環境、風場狀況、漁業資料等等,並將資料公開於皇家財產署開放數據資料庫。政府也成立自然環境地圖網站「MAGIC」,串連食品與農業部、環境署等單位資料,提供完整地理資訊供漁業、風電商使用。

經過前三個階段的多年經驗累積,皇家財產署透過廣泛空間分析與相關利益者參與蒐集資料,建立具有科學證據基礎的資料庫,可讓各方討論有所本,也能避開爭議性區域,更周全地劃設出可進行第四輪開發的海域。

共識的關鍵,是讓居民從頭到尾全程參與

「轉型為再生能源、低碳社會真的很重要,」魯道夫深入研究陸域風電和離岸風電對鄉村的影響,「轉型不只是技術問題,還有社會層面。」要讓居民能跟風電互利共生,「需要從一開始,選址、興建就全程參與,我認為這是關鍵。」他建議雙方必須儘早展開對話,而政府應該要努力促成這個對話的產生。

令人費解的是,我國官員為了解離岸風電,多年來頻頻到英國實地參訪,對於英國這套制度理應知悉,台英再生能源交流會議更是連開了15屆,為何卻未能借鏡他山之石,保障居民的知情權和參與權,並建立一套完備的漁業溝通機制?

對比英國的一步一腳印,我國的風電開發就像是「未曾學行先學飛」。相關部會各吹各的調,美其名為平行審查,實則缺乏整合,居民權益成為制度中的盲點。

由英國經驗證明,政府與開發商主動傳達資訊、強化溝通程序,讓民眾在規劃早期就充分知情參與,不但不會拖慢綠能時程,反而是化解衝突的最佳鑰匙。

【附錄】德國vs.日本:離岸風電東西軍,好的規劃怎麼做?

德國經驗:避開近岸爭議區、制定專法、強調公民參與

同為歐洲再生能源大國,德國自1990年末期開始發展離岸風電,主要是透過完善的海域空間規劃來避免可能的衝突。由於德國領海12浬內設有國家公園,且航道眾多,因此政府一開始先將離岸風電開發推到領海之外的「專屬經濟海域」,也因此避開漁業活動最頻繁的近岸地區。

德國在海洋規劃和風電開發都有明確的法規架構支持。以《聯邦空間規劃法》為基礎,1997 年起,聯邦海事和水文局(BSH) 就針對北海及波羅的海的專屬經濟海域進行海洋空間規劃 ,以提供離岸風電、運輸、漁業、軍事等使用。2017年德國更制定《離岸風能法》專法,訂下2040年40GW的裝置容量目標,並且詳訂時間表和行政程序。其中規定風電選址必須先取得航運及水道局同意,顯示航道使用優先於風電。

德國也相當重視生態影響,曾進行大規模調查,了解鼠海豚族群密度,並據此制定風電工程噪音規範,要求廠商施工時需以減噪或溫和驅逐方式避免生態衝擊。法規並規定風電廠商需進行3-5年的生物監測,包括魚類、海洋哺乳類、底棲物種、飛行物種,才能完成環評報告書。

德國的公民參與制度亦十分值得台灣效法。德國透過《環境影響評估法》明訂離岸風電需有正式的公眾參與管道,要求開發商必須召開公聽會;《行政程序法》也保障風電之利害關係人至少有兩次的公眾參與機會,相關規範之細膩,甚至規定公聽會必須發出50份以上的公告。

德國Paderborn風場(圖片來源/Wikimedia Commons)

日本經驗:以「不得妨礙漁業」為前提,召開「協議會」充分溝通

日本自從發生三一一地震福島核災之後,更加認真發展再生能源。日本政府近期宣布「綠色成長戰略」,明確訂出2050年要達碳中和,離岸風電為重點推動項目。雖然起步較晚,日本卻制定出相當完備的法規《再生能源海域利用法》和《海上風電普及法》,讓主責單位有法可循,也保障其他海域使用者的權利。

為了避免和航道、漁業發生衝突,日本政府規劃風電選址以港區為優先,受《港灣法》管轄,較為單純。而《再生能源海域利用法》中也規定,在指定離岸風電的「促進區域」前,需成立「協議會」取得利害關係人的共識,同時由國家進行相關海域的調查。此法第8條更將「不得妨礙漁業」列入先決條件。

日本五島的浮動式風機(圖片來源/flickr)

日本是個愛吃魚的國家,也是重視漁業的大國。面對離岸風電和漁業的競合,他們在開發的初期就審慎召開多次「協議會」,由產官學共同參與充分討論,前提就是向漁業團體確認風電設置是否會妨礙漁業。

透過密切溝通,各方也致力探討風電和漁業協調共生的可能性。例如以風機基座作為魚礁、從事藻類養殖或復育海膽;或是改良漁具漁法,例如將底拖網改為「底離網」,避免對海底電纜造成損壞。

而在生態方面,開發商在規劃初期就請野鳥協會加入環評決策圈,早早就將鳥類遷徙路徑納入考量。

透過在規劃初期就導入明確詳細的公共參與機制,讓各方得以形塑共識、建立互信,尤其讓受影響最大的漁民得以充分表達意見,如此也可降低投資廠商的不確定性。由此可見日本的風電發展雖然起步比我國更晚,卻並不急就章,而是採取穩紮穩打的策略。