04》關閉的海門,鬱卒的漁民:苗彰沿近海漁業被迫退場

陸域風機十年來爭議不斷,終究是因台灣地狹人稠,設置有其極限。由於台灣海峽是國際認證的優良風場,政府遂將目標轉向海上的離岸風機,從2013年起大力推動,包含初期示範獎勵、二期(2015)公告潛力場址、三期區塊開發(2021年8月起擴大開發)三個階段。

海洋看似廣闊無垠,其實有漁場、船舶航道交錯,想要設置風場須得步步為營規劃。然而政府宣示的目標卻極為緊迫:2025年5.7GW,2026到2035年再增加15GW,屆時將有超過4000平方公里、約莫四成的西部海域都將成為風場,插滿兩千多支風機的海洋,將難有漁民容身之處。

位在苗栗竹南龍鳳漁港外僅2公里的「海洋風電」案場,是台灣第一個完工發電的離岸風場,2019年底商轉。高聳的22支風機離岸極近,覆蓋了苗栗漁民最重要的作業區域。

風場完工後,漁船只要靠近,就會遭到風電公司的工作船驅趕,美其名為「道德勸說」。看著龍鳳港的出海口,那個傳統上稱之為「海門」的方向,老漁民感慨,風機插下去後,海門就此關上,大海再也不屬於他們。

台灣第一座離岸風場在竹南龍鳳港外,距岸僅2至6公里,老漁民形容,出海的海門就此被風機關上(攝影/許震唐)

苗栗沿海刺網漁民首當其衝,風機插在追捕烏魚的海域

龍鳳港有近百條漁船,其中捕魚為生的刺網船約40條,其他多為載客或兼業的釣漁船。風機進駐,首當其衝的就是這些刺網漁船(請見文末「沿海漁業各種漁法簡介」)。由於風場中每支風機間距只有數百公尺,但是漁網依規定可達2.5公里,若海流強勁,一旦卡網只能認賠,太靠近一不小心可能就出事故,漁船根本不敢在附近作業。(何謂刺網?請點選這裡

面對巨變,年近七十的老船長楊發成感觸最深。楊船長解釋,龍鳳港漁民秋季可捕「烏格」(黑棘鯛)、「赤翅」(黃鰭鯛),東北季風來時追捕烏魚,厲害的漁民最多曾一船捕到三千尾,收入上百萬。待農曆春節前,改捕白鯧,肥美的白鯧一隻可達足足兩公斤,按春節市價可賣四、五千元,幸運的漁船一次出海就可以賺七、八十萬。

然而風機就插在漁民們追捕烏魚的海域,去年風場落成後,烏魚來時海象又差,漁民受風機影響綁手綁腳、作業難度變高,結果龍鳳港二十條船出海,總計抓不到一千尾。

現在第二座風場「海能風電」又緊接著施工,預計還要插上47支風機,而更南側也有許多個風場在規劃中,未來漁船作業空間將所剩無幾。漁民們面對茫茫大海,悵然若失,竟不知道要去哪裡捕魚。

離岸風場完工後,捕撈漁船進入風場作業將變得困難(攝影/許震唐)

漁民得知開發案為時已晚,抗爭未果

漁民並非逆來順受,風機動工之前的2015年5月,30條刺網漁船掛起了白布條出海抗議,宣示海上生存權。但同年8月苗栗南龍漁會動用強勢表決,在反對派居少數情況下,漁會與開發商上緯公司簽訂合作備忘錄,啟動開發。

當年漁民自救會會長楊發成氣憤表示,「協商幾乎都是找漁會三巨頭(理事長、常務監事、總幹事)」,甚至連立委、議員、鄉鎮長都比漁民還要早得知,當漁船主知道,「協商已經談完了,(方案)都是內定了。」

風電商雖也開了說明會,但漁民痛批,整個過程敷衍、閃躲。「大部分漁民住在崎頂、海口,應該到龍鳳漁港來說明,結果都在別處開說明會。」等到漁民意識到問題嚴重性,漁會內部已經形成多數贊成的局面。

見證這段歷史的老漁民阿榮認為,風機插下去將無法佈網,刺網船當然不甘心,但是漁會裡實際捕魚的人佔少數,採多數決的話,「舉手舉腳也舉不贏」。另一位漁民阿旺則傳神形容,「這好比是白狗偷吃,黑狗受罪。」

楊發成無奈表示,當年不甘心就此放棄海域,悍然拒絕漁會跟開發商草擬的漁業補償方案(註),如今歲月催人老,也不得不妥協簽字。由於未能尊重現有的海域使用者,離岸風電不僅影響漁業生計,開發所帶來的不公平與不信任感,更烙印漁民心中。

楊發成憶當年被推舉為自救會會長,為要求重啟協商而發動抗爭,以刺網漁船為主成立自救會(攝影/許震唐)

彰化外海被風機佔滿,未來漁民走不出三浬外

若說離岸風機擋住苗栗漁民的家門,那彰化漁民簡直是坐困愁城,恐怕全縣的捕撈漁業都要奄奄一息。台灣現在規劃中的風場,有八成都位於彰化海域,目前預定有15個風場開發,佔海域面積逼近兩千平方公里,預定插上六、七百支160米大型離岸風機。

彰化海域將面臨徹底改變,除了航道外,幾乎被風機占滿,若再扣掉廣大的潮間帶,往南是六輕石化港及雲林允能風場、往北則是航運頻繁的台中港,彰化漁民只剩下沿岸狹長的通道可以捕魚。

船長謝秉均表示,彰化外海本來是優良漁場,漁民習慣在沿岸抓三牙、紅邊、捕蝦蟹,或去外面一點抓白鯧。冬至就拚烏魚,之後放鰻苗或是抓午仔。「現在風機一支一支插下去,釣魚的沒影響,影響最大的是『放綾仔』(流刺網),網子放下去,海流漂過去就會在風機附近卡往。現在台電一期那21支插下去,誰敢過去?放網子就被它(風機)收走。」

那為什麼無法去更遠的地方捕魚呢?他解釋,「我們這些船都是管筏(CTR),平底船好作業,但是沒辦法對抗風浪。只能在沿岸3到5浬捕魚,到7、8浬就很少了,再遠就得靠CT3(20-50噸)、CT4(50-100噸)。」

彰化漁民謝秉均認為風機設置後,漁民捕撈作業將大受影響(攝影/許震唐)

「如果要在風場內捕魚也不是不行,看是網子要改短成幾百米,而且放下去還要馬上起網,但這樣子幾乎很難抓魚。以前漁民放網三小時抓魚就已經很拚了,改短又要馬上起網是要怎麼抓?」謝秉均苦笑。

風機不僅衝擊生計,也傷害漁民人格。50歲的阿華原本在工廠上班,從小嚮往海上生活,15年前轉行當漁夫。從剛開始幾乎沒收入,到練就一身本事,現在每年穩定淨賺150萬以上,不僅賺到自由,也能照顧一家溫飽。

風電大舉進場,對於努力成為專業漁民的阿華有如挨了一記悶棍。給錢就要求漁民退讓,阿華認為是在踐踏專業漁民的尊嚴。每當在外海碰到風電工作船驅趕時,他依舊堅持挺直腰桿拒絕退出海域。

補償制度不公,造成漁船執照炒作亂象

彰化漁民面對最嚴峻的挑戰,一開始也曾對風機商採取抗爭,然而隨著漁會與開發商進入談判階段達成共識,絕大多數漁民已經簽署「漁業補償協定」。

然而《上下游》在漁村進行深度訪查時發現,補償制度不僅未能合理分配,反而造就更多亂象。各地漁民都反映「船牌炒作」的荒謬現象,因為有漁業執照的人才領得到補償金,導致執照價格水漲船高,變成投機工具。而風場開發計畫越多的地方,執照的炒作價格就越高。

「海腳仔」指的是替漁船工作的船員,他們實際出海作業以海為生,卻在離岸風電開發的過程被遺忘,因為補償制度只看漁業執照,沒有執照的他們,成為這波衝擊中最底層的犧牲者。

從90年代始,漁業署為推動減船政策,淘汰舊船才能申造新船,於是漁業執照開始具有流通價值。「現在手上有執照的人,未必是真正的討海人。」船員阿明直指問題核心。就如同農地的地主和實際耕作者常常是不同人,但是政府補助卻都是地主領走。

「漁業執照已經變成領取風電開發補助金的投資工具,就算你有錢也買不到!」「有一部分人,是一個人五張牌、十張牌,他們不捕魚,就是靠風電補償來投資領這條錢。」不同地區的船員們皆控訴,風機一來,提早得知內幕的人大舉搜刮執照。許多實際捕魚者有苦說不出,只能繼續在灰色地帶生存。

漁會究竟能否代表漁民利益發聲?

漁民眾口一詞指出,風電開發最大的問題,在於「資訊不透明」。因為漁會是風電商的協商對口,跟漁會走得近的人消息就比較靈通,而基層漁民總是最晚得知,這種不公平的感覺讓很多人不舒服。漁民的普遍心聲,反映出離岸風電開發程序中和漁業競合時最大的問題。

研究離岸風電輔導漁民轉型的成大都市計劃系副教授黃偉茹認為,台灣的漁會採行非常間接的選舉制度,透過代表、理事、理事長層層選舉,基層漁民在資訊溝通過程中非常邊緣化。尤其是漁業補償方案的協調,以漁會作為窗口,在某些地區導致了受創最重的捕撈漁民,在協商過程中被排除在外。

漁民權益暨環境永續中心的研究員吳斐竣過去曾對西海岸風電開發區88位漁民做資訊透明滿意度調查,結果發現,青壯漁民不滿的比例逼近七成;即便領取補償金的漁民(南龍區及彰化區漁會)中,不滿資訊公開的也超過半數。不滿的理由主要是:提早得知消息的人「搶入籍賺補償金」,又或者「漁會喬好才讓漁民知道」、「單方面、選擇性的透露風電開發有補償金的消息。」

海洋大學環境生物與漁業科學系助理教授蘇楠傑指出,苗栗、彰化的漁會在某些協商機制及條件下願意接受開發,然而當風電商有意開發北方三島海域時,以捕撈漁船為主的北海岸及蘇澳漁會就認為衝擊過大而堅決反對,「相同的制度放在不同地方,產生不同結果,這樣的制度是否有公平性存在?」

「漁會是否能代表漁民?是問號。」多位專家學者皆異口同聲批評,政府將漁會視為漁民代言人,實際上是把責任推給漁會,然而各地漁會的性質不一,未必能夠辨識利害關係人。(漁會回應請點選閱讀)

學者蘇楠傑認為沿近海漁業有如一個國家的海上農田,守護國家的糧食安全(攝影/劉啟稜)

沿近海漁業是糧食自給支柱,不能放棄

風場選址為何頻頻踩到漁業區地雷?這顯示沿近海漁業資源的重要性,並未得到足夠重視。

在離岸風電開發初期,能源局委託工研院規劃潛力場址,只考慮海流地形地貌跟風力條件、排除如白海豚重要棲息地等法定禁止區。在漁業方面,只有排除定置網跟人工魚礁,卻未曾盤點沿近海漁業熱點,導致後續漁民與風電之間衝突不斷。即便7月23日最新公告的〈離岸風力發電區塊開發場址規劃申請作業要點〉,也只排除北方三島,仍不見西海岸畫出紅線區。

近年投入沿近海漁業調查的蘇楠傑認為,官方《漁業統計年報》長期失真,造成沿海漁業不發達的刻板印象,實際上這些小型家計漁船,佔去我國漁船數的九成。他表示,沿近海如同海上的農田,是我國必須永續經營的漁業資源。

「沿海漁業才是碳足跡最少的漁業,」從糧食安全角度看,沿近海漁業提供了國人重要的低碳蛋白質來源。蘇楠傑也強調,「沿近海的流刺網有季節性、選擇魚種,如果適當管理,其實是相對友善環境的漁法。」認為海鮮需求不能全由養殖漁業提供,養殖也會造成水污染,特別是倚賴進口的鮭魚,只是讓污染留在其他國家。

沿近海漁業的存續,關乎海洋的健康,更是公眾重新認識海洋與漁業文化的契機。海洋是全民共有,切莫因為獨尊風電,而讓漁業和生態在夾縫中求生存。

離岸風電如果沒有妥善的開發原則,沿近海漁業恐將走入黃昏(攝影/許震唐)

【附錄:沿海漁業漁法受風機影響差異簡介】

目前西海岸沿岸漁業主要漁法有刺網、拖網及一支釣。刺網粗分為流刺網、底刺網及中層刺網,多在西岸泥沙平緩地形使用。流刺網以首、尾標旗搭配沉重物,張開網子隨海流漂浮。底刺網長度稍短,以錨、碇固定於海底,中層刺網則介於兩者之間。我國規定流刺網長度限制在2.5公里,而風機間距則多在1公里內,普遍認為刺網漁船作業受風場開發影響較大。專家認為沿近海所使用刺網有季節性選擇魚種,如果妥善管理,不失為友善環境的魚法。(閱讀刺網詳細分析

拖網漁船可分為單船拖網或雙船拖網,由漁船拉網拖行。由於拖網長度比較短,漁網方向由船隻控制,漁船較大、漁獲量也多。如果風場內風機間距足夠,拖網有機會可在風場內作業。然而目前風場內漁船作業規範還不清楚,也有拖網漁船長擔憂,未來可能以保護海底纜線為由禁止拖網船進入風場。

「一支釣」故名思義,就是漁船上以一支或數支釣線,在礁岩或沉船區周邊專釣高單價魚種。由於魚種針對性最強,被認為是較友善環境漁法。不過普遍一支釣漁法的漁獲量並不高,且非適用所有魚種,少有專業作業船筏,大多屬兼業。不過也有專業漁民以一支釣專釣高單價魚種而獲利。目前漁業署及能源局的討論中,一支釣漁法是最能適用於風場作業的漁法。

註:漁業補償目前並無統一方案,全看各區漁會與開發商協議。以苗栗「海洋風電」而言,採取齊頭式平等,現有三期開發的補償金由所有有執照的船隻均分,據悉,一艘漁船不分大小,可分得300餘萬。彰化的漁業補償協定採取「按噸位大小」計算分配,雲林則是依照「出海天數」計算。漁業署雖在2017年3月提出「離岸式風力發電廠漁業補償基準」,但對風電商和漁會而言只是參考值。

【離岸風機小知識】

一般民眾從陸地眺望,離岸風機的身影並不大,坐船出海近距離觀察才會發現,離岸風機遠比想像中更巨大。 以竹南海洋風電的6MW風機為例,塔架高度達80.6公尺、重量503噸,加上葉片長度達75公尺,風機總高度達160米,超過50層樓高度。以現實建築對比來看,台北車站前的新光三越244公尺高、旁邊的亞洲廣場大樓101公尺高,風機大約介於兩者中間。

未來預估風機將更大型化,既可以減少安裝數量,又提高發電獲利,單支容量可達13-15MW,塔架高度突破200公尺,加上葉片將高達300公尺。

風機在水下的深度也很可觀,在水下基礎的支撐下,可深達50公尺,若海底更深,則需要採浮動式基礎。由於海流強勁,又有颱風、地震等威脅,水下基礎還需鋪設石塊固定保護。漁船靠近作業會有安全疑慮,一定範圍內大多禁止漁船進入。

風機跟風機之間的間距,一般訂在葉片長度3-6倍,約500-800公尺,但是如果在重要鳥類通道上,風機間距必須擴大到葉片的7倍,約在1000-1200公尺。