10》風電政策五大缺失與解方:制訂正式法規,落實海洋規劃與公眾參與

風電大舉進駐,海口人的生活激起滔天巨浪。被陸域風機包圍的村莊受噪音、眩影所苦,海上密佈的離岸風機,則讓討海為生的漁村面臨生計無著的危機。

《上下游》遍訪各領域專家學者,指出當前的綠能開發不只重創居民權益、衝擊環境,且法制基礎不完備、政府權責失衡。風電政策的推動方式,把再生能源跟社會人民、政府體制都推向一個負面的循環。

究竟這套制度背後的結構性問題為何?應該要怎樣「校正回歸」,讓風能既為我們所用,又可把對於海線居民的干擾降到最低限度?本專題羅列出以下五大缺失和解方:

一、缺乏公眾參與機制—應從選址階段就廣徵意見

從陸域到海域,風機建置十幾年來抗爭不斷,主要控訴都是:沒有充分徵求居民意見,尤其受影響最大的利害關係人,知情權和參與權都未被保障,往往在風機已經開始動工才得知。

海委會海保署海洋生物保育組科長吳建勳過去任職漁業署時,曾參與多次離岸風電環評,「廠商環評報告裡面有『民意調查』,但是廠商找的人可能不是直接利害相關人,並沒有明確規範怎樣才是有效的調查。」他就曾經質疑廠商問的都是沿岸養殖漁民,而非受風機影響最大的刺網漁民。

「在選址階段就要讓漁民表達意見,不是木已成舟才通知。」成功大學都市計劃系副教授黃偉茹指出,先前很多漁民都是到了協商漁業補償時才知情,已經難以回天。她更強調,因為海域調查資料不充分,國外經驗就是相信「在地知識」,以便在選址初期就避免設置在捕魚熱點或生態棲地,因此漁民的早期參與更顯關鍵。

而現行制度以漁會代表漁民,在資訊傳達和意見蒐集上皆有未竟之處。成功大學法律系教授王毓正認為,「行政程序和決策過程,除了漁會之外,要有多元管道讓個別漁民表達意見。」例如,環評會議就應該要擴大參與,讓受到影響的漁民都能得知開會資訊並且前來參加,但目前並沒有制度化的管道。

環境權保障基金會執行長涂又文指出,環評通知不是發給村里辦公室或放在網路上就好,應該要通知到漁港或安檢所等漁民必經之處,漁民才看得到。在強化溝通的部分,漁業主管機關應該要仿效國外制定漁業溝通指引,明列廠商要做到哪些溝通;而廠商本身也有充分告知利害關係人的義務,否則也會影響風場開工的順利度。

二、用補償換開發,人權被漠視—應將居民權益納入審查程序

在現行風電審查程序當中,「環評」是最重要的關卡。《環境影響評估法》中規範的審查層面不只是開發行為對於自然環境的影響,也包括「社會環境及經濟」,理應要照顧到在地居民權益。

然而在陸域風電部分,距民宅250公尺以上就免環評,導致風機選址見縫插針、甚至包圍村莊,卻無需經過居民同意。

在離岸風電開發中首當其衝的漁民社會經濟面影響,也無法在環評當中得到充分討論,而且常被簡化為漁業補償議題,而被環評過程排除在外。漁民權益暨環境永續中心主任鍾瀚樞認為,「現在的環評規範就有社會經濟影響考量,但缺乏指標去實際落實。」

環評過程當中缺乏漁民的角色,若漁民沒有參與環評過程,權益很可能就被忽視。涂又文指出,「參與公共事務的討論,離他們的生活圈是很遠的。」而環評委員多為環工生態背景,對於漁業也未必深入了解。她建議,針對漁業的評估應成立專家小組,提供環評委員意見。

王毓正分析,由於先前中科三期等開發案損及在地農民權益而纏訟多年,法律界越來越重視《環境影響評估法施行細則》第19條,其中明訂開發行為對當地眾多居民之權益有顯著不利影響時,必須進入第二階段環評。但是許多離岸風電開發案都是在第一階段就通過,「都沒有針對漁民做調查,憑什麼說沒有顯著影響呢?」

涂又文批評,政府因為缺少漁業基礎資料,難以判斷會對漁民造成多大影響,如沒有資料就認為沒有影響,對漁民是最大的漠視。「在這個過程中,如果漁民沒有一定程度的參與,去理解這個開發案會受到怎樣的損失,我們會覺得他的人權某種程度被侵害了。」

針對辨識利害關係人的必要性,涂又文認為,漁業署習慣上透過各地漁會掌握漁業情況。但是其實這些資料並不難找,「每個漁民要出海都要經過安檢所,安檢所其實有最清楚的(漁民出海紀錄)資料。」

漁會代表性因地而異,漁業署須負責辨識利害關係人

「漁業不算環境專業,在環評中不會被很高調討論。」這是吳建勳參與環評多次的觀察。他也看過民國八、九十年代以來大量的環評報告書,「不只是風電,所有海岸開發,考慮到漁民都只有一件事情,就是補償。」

而補償是由漁會和廠商來談,但各地漁會性質和做法不同,對漁民的代表性也就因地而異。例如當風電商擬進駐北方三島時,北方各區漁會捍衛漁權強烈反對,但在西部海域,卻有地方漁會公開在環評會議上支持風電開發,只求有所「回饋」。

多位專家認為,漁業署作為漁業主管機關,必須要有基礎調查和研究,在前期就審慎評估風電對漁業造成的影響,不能只有補償機制,任由廠商和漁會自己去談。「責任還是在漁業署身上,他發那個同意文件,真的好像只在幫人家背書,只要你們兩方面都不再吵,我就發同意函。」

「我們還是期待漁業署至少可以分析出一個利害關係人的群像,」涂又文認為,在這麼多次漁民抗爭之後,主管機關有責任去釐清不同區位的漁民狀態,才能得知如何跟漁民溝通,並讓漁民有更多闡述想法的機會。

三、缺乏區位規劃——尊重既有使用者,落實海洋空間規劃

台灣四面環海,海洋是藍色國土,卻沒有海洋空間規劃的法規。「台灣海洋是無政府狀態,」面對離岸風電頻頻和漁業、航道搶地盤衝突不斷,海洋大學榮譽講座教授邱文彥多年來疾呼:政府必須盡快制定海洋空間規劃法令。

「海洋空間規劃基本原則,最重要的是尊重現有的使用者,比如漁業、航運,」邱文彥解說,國外的海洋管理單位會針對既有使用先做排除,自然就減少爭議。

《海域管理法》尚未出爐,領海內海域區的使用許可,現由內政部掌管,根據的是《非都市土地使用管制規則》。其中第6-2條也明訂:「於不影響海域永續利用之前提下,尊重現行之使用。」然而在內政部區位許可的審查會議上,「現行之使用」的漁場,並沒有獲得充分討論與尊重,風場一個接一個過關。

邱文彥也重申,近岸的海域使用複雜、生態敏感,離岸風電應遵守2016年政策環評「先遠後近」的結論,從遠岸比較沒爭議的區域先做開發。在2017年5月環評審查會議上,環保署也認為必須遵循先遠後近原則,經濟部也認同政策環評結論應為個案審查的上位政策指導。然而這共識卻宛如空中樓閣,後來不分遠岸、近岸,大批風場快速通過了環評。

海洋大學榮譽講座教授邱文彥呼籲必須制定海洋規劃法令,才能徹底排除風電和漁業、航道、生態的衝突(攝影/林吉洋)

四、法制基礎不完備——應制定正式法規命令

綠能開發應該伴隨著法律制度的建構,許多國家並為離岸風電訂定專法,但台灣卻連個正式的法規都沒有。從陸域到離岸風機,十年來爭議此起彼落,法制卻如牛步,或以薄弱的行政規則來規範如此重大的國家政策。

正式的法規命令要送立法院備查,草案預告60天讓公眾參與討論,然而離岸風電的數個「作業要點」(註)卻因只是能源局的行政規則,完全無須經此程序,一公告就即日生效。不只許多法律專家對此提出適法性疑慮,甚至認為有違憲之虞,監察院也曾作調查報告對經濟部提出糾正:

「離岸風電之建置發展及後續購電需投入數千億以上之經費,影響國家財政及全體納稅人權益甚鉅,屬『公共利益之重大事項』,按司法院釋字第443號及第753號解釋意旨,仍應有『法律或法律具體明確授權之命令』為依據。」

而後經濟部迅速發出澄清文,稱其「作業要點」有《電業法》等明確授權依據。最新公布的第三階段開發規則,依然採用「作業要點」的方式。

「如果真的有授權依據,就是法規賦予你立法的義務,那你更應該直接訂定一個法規命令。」東吳大學法律系教授胡博硯認為,既然是高達數兆的產業,法律層級本應提高到有立法者介入才是。

五、跨部會整合不足,權責失衡——須有更高統籌單位

過去曾發生經濟部公布的離岸風電潛力場址中,未先排除船舶航道而被迫取消數個場址,也發生過場址太過靠近桃園機場,影響飛安而被退回籌設許可,凡此種種,都凸顯出風電政策中缺少跨部會整合的荒謬。

跨部會整合是行政院能源及減碳辦公室的工作,不過有專家認為,能源辦並無實權,難以發揮實質作用。「非核家園」目標如同尚方寶劍,經濟部能源局領銜急行軍,其他部會被迫配合,猶如一台拼裝車匆匆開上高速公路。

在離岸風電部分,許多專家指望的整合單位是海洋委員會。因為涉及海域空間規劃,應由海洋事務的最高主管機關來統合,許多歐陸國家也是如此。然而我國海委會才剛成立三年,能量不足,也沒有法律的權限,可說是遠水救不了近火。

王毓正認為,「從任務分配來看,再生能源是經濟部的工作、能源局的任務。但這是一個國家高度的計畫,是一個重大的轉型,應該是行政院帶頭來做。」他認為,若能有海洋專業者擔任行政院政務委員,便可在海洋事務上統籌協調各部會。

綠能目標時程太趕,欲速則不達——應務實檢討,逐步邁進

本專題訪問的多位專家不約而同指出,綠能政策之所以問題百出,追根究底就是推動太急。以離岸風電為例,歐洲國家莫不花費多年時間在前期規劃,日本也是謹慎推動,台灣卻一下子喊出2025要做5.7GW,2026到2035要再做15GW,是非常大膽的開發行為。

就連監察院也曾提醒經濟部「務實檢討」2025再生能源20%的目標,恐存「欲速則不達之虞」。某位官員也私下表示,「想快也快不了,一次框那麼多,給廠商許了那麼多願,但是可能不會成功,應該要亦步亦趨。」

「在法學當中有一句諺語,目的不能使手段正當化。」王毓正質疑,「我們一定要不計代價達到2025綠能目標嗎?」

「行政的決策正義是很大的問題,」邱文彥語重心長表示,政府應該訂定計畫逐步邁向非核家園,而不是在時限之前急急忙忙用盡一切手段,讓我們的鹽田、魚塭、濕地、海岸遭到難以回復的破壞,更犧牲了鄉村、漁民或當地民眾的權益。