07 政策失靈》9.5 萬無證移工難追蹤，政策補破網成效不彰

全國「無證移工」（註 1）逼近 9.5 萬人，跨產業流入農村的黑數難以追蹤，核心關鍵在於農業極端缺工。然而農業部統計卻顯示缺工率僅有 5%，與現實落差極大。農業部無查緝權，移民署難以追蹤產業別流向，勞動部雖推動跨產業轉換機制，但對已進入地下市場者無從著力。總體來說，台灣政府對農村無證移工現況無從掌握，治理蒼白無力。

官方統計：缺工改善至 5%；產地回應：至少三成

儘管農村現場面臨勞動力爭奪，官方統計數字卻顯示缺工狀況正趨於緩和。農業部指出，根據委外調查結果，2024 年農家缺工比例為 5.3%，較 2018 年的 8.1% 減少了 2.8%，評估各項人力改善措施已有成效。

然而，這組逐年改善的數據與農村實際感受存在巨大的斷裂。全國農會總幹事張永成以「胡說八道」四個字回應，他並質問，若缺工比例僅 5% 左右，為何會有大量非法移工在農村生存？他評估保守估算缺工應達三成。

百大青農謝志坪則認為缺工至少四成，他提到缺工比例下降不必然代表人力補足，在缺乏耕作總面積、農戶變動總數等關鍵母數對照下，單一比例數據未必能完整勾勒出農業勞動力全貌。

移民署「查獲」無證移工人數與現場落差極大

根據移民署統計，截至 2025 年 12 月，全台無證移工已近 9.5 萬人，其中原以農業身分入境、隨後失聯者共計 2,131 位。移民署表示，近五年平均每年查處無證移工約兩萬人，其中查獲從事非法工作者僅約 1,500 餘人，而從事農業相關工作者僅占 5%，換算每年僅查獲約 75 人。

然而，學術界對此數據的代表性抱持高度質疑。英國學者 Isabella Cockel 指出，2022 年她在南投埔里訪談種植茭白筍的越南籍人士時，對方提到，受訪兩週前移民署專勤隊才剛在當地執行查緝，單次帶走的茭白筍田無證移工就超過 100 名。

對此，移民署解釋，雖然每年查處兩萬人，但因人力限制無法逐一調查其工作軌跡，5% 的比例僅限於具備明確工作證據的查獲案件，難以精確統計農村整體的非法勞動數據。一名不願具名的移民署官員便坦言，全台專勤隊員僅約 500 人，面對將近 9.5 萬名的失聯移工，行政資源與實際查緝需求存在極大鴻溝，導致統計數字與田間現實嚴重脫節。

跨產業流向監測失靈、外展移工無法留人

根據勞動部統計進一步分析，目前滯台的 9.5 萬名失聯移工中，原本受雇於單一農場、從事「一般農牧」工作的移工，其失聯率為 9.12%；而由農會或農務機構統籌調派的「外展農務」移工（註 2），失聯率則為 8.21%，兩類失聯者總計 2,131 位。顯見不論是單一雇主、或是外展機制，「無法留人」的現象都同樣存在。

同時，這兩千多名「白農轉黑農」的移工僅是田間勞動力的一小部分。現實中，更多是從工廠、營造業或家庭看護職位離開後，跨產業湧入農村。這類勞動力脫離原有的監測軌跡，官方統計報表無從掌握其具體流向，他們在國家監測範圍外的灰色地帶，實質重塑農業生產新秩序。

農業部以「變形工時」、「外展移工」為解方

農業部坦言，現行《勞基法》規範與農業生產特性存在落差，農民面臨「雨天無法下田、晴天受限工時」的束縛。現行「7 休 1」與每日 12 小時的工時上限，在搶收期常成為觸法紅線；每月 46 小時的加班額度，也難以應對農業短期高強度的勞動力需求。

為緩解積弊，農業部納入「四週變形工時」機制，允許農民在四週內靈活分配工時，每日正常工時可提升至 10 小時，並確保兩週內僅需提供兩日例假，以因應搶收壓力。

此外，農業部亦推動由農會或機構擔任雇主的「外展農務」模式，將薪資、住宿與行政規費由機構統籌，農民支付服務費即可預約人力。截至 2025 年底，農業部已核定 298 家單位、聘僱 4,000名外展移工，扣除已離職回國及轉至其他產業的人數後，現有 3,223 位（若再扣除失聯者，就不及 3,000 人）。

農業部期待透過專業調度，提高合法勞動力的流動性與利用率，試圖從地下黑市手中取回人力主導權。

季節性需求導致「外展調度」失靈

儘管外展機制提供彈性，但在農村實務中仍面臨衝突。元長農會指出，地方核心作物（如花生）的工序皆有定數，全鄉的採收與曝曬時程都差不多，人力需求在同一時間爆發，外展移工同樣陷入供不應求。農會作為雇主，若為旺季擴大招募，閒散期的薪資負擔將使營運陷入虧損，形成結構性困擾。

「跨區支援」亦引發農民不滿。美濃農會總幹事鍾清輝指出，野蓮產業屬全年性生產，需穩定且熟練的工班；農業部會臨時要求美濃的外展移工支援其他地區的季節性採收（如荔枝），將衝擊野蓮產業長年的穩定，這種調度指令忽視了農戶對穩定人力的依賴，讓政策窒礙難行。

行政補破網，失聯依舊加速

農村的無證移工多數由其它產業「逃逸」而來，為解決移工因受限於「單一雇主」、在原工作環境不適應時僅能「不告而別」的困境，勞動部推動「跨產業轉換」機制，允許移工在合法體制內尋找新雇主，試圖用這種方法降低失聯動機。統計顯示，2025 年 1 月至 11 月底，該機制已協助逾一萬人次完成工作轉換。

然而，儘管行政流程有所優化，同一時間的失聯人數仍增加了 4,086 人。數據反映出，地下市場提供的「現金現結」、無須扣除保險成本以及即時派工彈性，對勞動力的供需雙方仍舊充滿誘因。

至於「放寬自由轉換雇主」是否能減少逃跑動機，農業部目前的態度仍傾向否定，理由是「經驗顯示不一定有效」。但究竟哪些經驗、有沒有具體的調查數據或國外案例對照？農業部皆未提供。這種僅憑「口頭經驗」而非「實證數據」的決策模式，讓這場關於移工自由度的制度討論，始終卡在各說各話的死胡同，無法進入真正的效果評估。

從單純幫工到「地下老闆」，農業部：制度之外難以介入

針對無證移工耕種賣菜的現象，農業部表示，此類行為多屬新住民私下找親友協助，行政管理僅能依賴檢舉後的「被動查處」。不過，農業部顯然並未掌握農村現場更深層的崩壞：許多台灣農民早已為了籠絡移工或是提高租金而直接轉租農地，甚至有盤商充當地下中介，媒合移工們不斷綁地。

輔導司農業人力發展科科長黃淑蕙坦言，行政機關缺乏警察的查緝權，難以主動接觸失聯移工或掌握其具體身分與是否租地等行為，已輔導「農民租賃土地時應核實承租者身分」。只是此類行政建議在早已成形的地下產銷秩序面前，難以產生實質約束力。

在食品安全領域，無證移工的田間用藥成為監測盲點，農業部回應，已提供「免費質譜快檢」並加強抽驗，但這套體系是建立在「輔導合法農民」的基礎上，無證移工不在官方名冊內，並不具備接受用藥輔導的義務與管道。農糧署坦言，對於法規之外的生產個體，目前制度配套確實難以有效介入。

看不見的規模，看不清的責任

綜觀農業部、勞動部與移民署的回應，可以發現部會各自都有政策工具與統計數字，卻無法拼湊出一幅完整圖像。缺工率的母數如何計算、無證移工的實際流向在哪裡、跨產業流動規模究竟多大，至今未見一套能相互對照、彼此校準的資料系統。

部會之間分工明確，卻也因此各守其表，形成資訊斷裂：農業部無查緝權，移民署難以追蹤產業別流向，勞動部雖推動跨產業轉換機制，但該制度僅適用於仍在合法體制內的移工，對已進入地下市場者無從著力。

整體而言，政府仍以個別措施回應局部症狀，卻未真正面對地下勞動力已重塑農村生產結構的現實。當制度無法辨識其規模、也無法界定其邊界，所謂管理便失去對象，治理更無從談起。

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註 1：台灣對這群移工有各種不同的稱呼，就原雇主的視角來看，他們是「跑了」，因此被稱為「逃跑外勞」；從政府的管理立場，他們離開原雇主後不知所蹤，因此為「失聯移工」；社會則泛稱他們為「非法移工」。

本專題則以國際通用的「無證 (undocumented) 移工」一詞，指稱缺乏合法居留或工作證件者，他們的處境反映出他們違反了行政法，而不是逃逸（污名化）、非法（illegal) 或失去聯繫（ disconnected）；「無證移工」為較中性、精確的法律狀態描述。

註 2：農業移工有一般移工及外展移工兩類，前者與一位農民簽約，只能在那個農場工作，老闆就是那位農民；後者則由農會、合作社等機構統一聘僱與管理，再依農忙需求派遣至不同農戶工作；農民申請用工時需負擔服務費，但不是法律上的雇主。

註 3：基於新聞倫理，本報導的紀實攝影均以面罩隱去無證移工的面容，因為他們在法律上仍屬易受傷害的脆弱群體；《上下游》致力於揭露產業真相，但不以受訪者的生存代價為籌碼。