蔡卉旬強調,各國能源轉型都曾經遇到挫折,但核能絕非解方。(攝影/林吉洋)

給新政府的綠能建議書 03》地球公民:檢討政策城鄉不對等,政院應啟動整體評估、社會對話

地球公民基金會是長期推動非核家園的環保團體,同時也倡議能源轉型作為替代方案。過去八年,地面型光電大舉開發,引發生態團體與在地農漁民反彈,基金會也多次參與爭議協商。 

地球公民基金會議題部主任蔡卉荀多次以民間代表身分參與官方綠能政策會議,更曾經擔任漁電共生專案推動的審查委員。她如何看待過去八年的綠能推動過程?推動綠能發展如何同時兼顧生態與農業,避免綠綠衝突持續延燒?以下為《上下游》對蔡卉荀的專訪,由蔡卉荀口述,記者整理成文。( 本系列共有 3 文,請見文末「延伸閱讀」)

蔡卉荀強調,各國能源轉型都曾經遇到挫折,但核能絕非解方。(攝影/林吉洋)

光電大舉進入農漁村獵地,連鎖效應始料未及 

回顧過去綠能政策,民間一開始認為光電是不錯的選項,因為光電並沒有產生空污、水污、廢棄物,但推動過程確實遭遇到問題,有這麼多連鎖反應始料未及。 

2009 年《再生能源發展條例》通過,一開始政府未積極推動,2014 年開放農棚光電(設施屋頂),以為光電搭上去就好,不曾思考如何結合農業的設計,未料出現「假種田真種電」的人為舞弊問題。 

以現在推動的漁電共生為例,上路前其實不知道會有這麼多問題。例如七股,光電影響到原本的棲地功能,施工過程也有很多干擾,更大的問題是土地競爭,很多漁民被解約,租不到魚塭,造成生計問題,這些都是地方反彈主要根源。另外,有些漁民主打生態養殖結合觀光休閒,光電大幅影響地景,也造成地方很大的壓力。 

鹽田光電的部分,則是政府先在國有土地上推動光電計畫,由國產署盤點鹽業用地,但缺乏生態盤點,直到民間團體及特有生物保育中心拿出生態調查紀錄,才進一步將生態問題納入評估。這個經驗告訴我們,光電區位選擇、開發設計不應該只由國家或開發方決定,需要納入生態團體或周邊社區,各方形成平台來討論。 

布袋鹽田的開發爭議後成立「布袋鹽田濕地保育工作」平台,由中央及地方政府、民間團體、綠能業者、社區居民組成,定期監測布袋五鹽田的生態復育與光電運營關係,形成各方平等互動的合作模式。可惜此模式不一定能複製到其他地區,例如知本溼地案,主事者台東縣政府沒有意願成立此類平台。 

布袋鹽田的光電爭議爆發後,光電商與環團各退一步達成共識,但此模式卻成為絕響。(上下游資料照)

光電開發需慎選位置,引導業者優先至無爭議之處開發

不過這讓我們意識到,光電雖然較無污染公害問題,卻需要慎選開發位置,也須留意規模跟景觀的問題,而這些都無法單靠環評機制解決。因此當時數個民間團體借用河川工程的「生態檢核」概念,聯合倡議推動「環境與社會檢核機制(以下簡稱「環社檢核」)」,期能透過環境與社會經濟條件的檢視,區分適宜或不適宜設置光電的區位,以引導光電業者優先前往較無爭議的地方開發。 

當時成大水利系教授王筱雯也自美國加州引進 IRP(整體資源規劃)作法,先盤點土地、饋線,考量整體環境與社區條件,再決定能源設施的興建計畫。對比機制上路前,能源業者必須自己去找地,自然會優先尋找便宜、整合容易的土地,而不是優先考慮環境與社會影響問題,導致光電集中在七股這樣土地廣闊、成本低的農漁村。 


Q:您認為「環社檢核」在綠能發展過程中是否有發揮成效?外界認為,環社檢核僅能做區位議題辨識,無法律效力,更難以形成解決爭端的機制。您如何看待環社檢核在光電開發的意義? 

一開始我們希望所有地面型光電都應該做環社檢核,包括鹽田、魚塭、農地跟不利耕作區等。但我們遊說行政院、經濟部、農業部等單位時,只有經濟部願意建構這個新機制,而經濟部認為新機制在建置過程中,不宜貿然擴大到全面推行,因此後來僅限於露天型漁電共生計畫需實施環社檢核。 

民間團體原本希望可以做全台灣的國土總體檢,因為比台灣大很多的加州花兩年就完成全部土地盤點,台灣應該也有機會做到。但後來我們發現,這要根據很多基礎資料,如果資料不足還要編預算去做調查研究。當時農委會所屬的特有生物研究保育中心願意將資料釋出,也有很多單位拿不出來,另外,很多學者接了政府計畫幫忙做調查,卻不願釋出原始資料。 

面對淨零轉型,需要建立國家的自然與社會科學基礎資料,這需要行政院責成跨部會合作,建立長期的調查計畫,並將資料作為淨零相關政策的評估推動基礎。 

儘管環社檢核仍無法解決光電衍生的所有問題,但卻促使經濟部門更重視開發計畫對環境生態的影響。環社檢核在開發前就要廠商先檢視開發環境,這是政府內部往前跨一步,至少讓光電業者更重視生態議題。 

農(漁)電共生爭議多:農業部門沒有發揮主體性

農業綠能的許多問題表面看起來是能源開發擠壓農業發展所致,但在國家轉型過程中,農業部門的主體性與積極性並未顯現出來,也是原因之一。 

農業部需要主動講清楚,農業發展要如何面對氣候變遷?如何強化農業韌性?而農業綠能在其中扮演什麼角色?這些想像可以很多元,除了沼氣、小水力跟生質能,即使是光電也會有很多因地制宜的做法,不是只有設施型光電一種。

為了農漁發展,應由農業部門主動提出什麼樣的綠能對韌性跟農業發展有幫助、以及如何管制不利於農業發展的綠能計畫。這部份農業部若講不清楚,地方政府農業局也不清楚,將使農漁民遇到問題時求助無門。 

例如農棚光電遇到資本進場之後走偏,農業部並非修正管理,反倒一出事情就關掉1,這種作法雖然有效止血,但也顯出消極防守的態度,連帶縣市農業局也趨於保守,高雄市便發生有心做農電共生的菇農險遭撤照的訴訟爭議。 

假菇舍因不具農業事實被撤銷發電許可,導致後來的設施型農電被嚴格審查。(上下游資料照)

「以農為本」,應以生產者或農漁村需求出發

漁電共生狀況也類似,承租漁民利益受損,但農業單位卻以「無法介入私人租賃關係」為由,迄今無法積極協助漁民,令人遺憾與費解。身為農漁業主管機關,是否應該提出農漁業發展的願景與規範,甚至提供適當條件,協助漁民拿回發展的主導權,藉以鼓勵、培力有心的農漁民挑戰迫在眉睫的氣候危機,讓農業續命。 

農業部主張「以農為本」,漁電共生也是講養殖為本,但實際上開放光電商進場之後,變成資本主導,原本的養殖戶話語權很小,很難主導案場設計施工,案場旁邊的鄰居跟漁民意見也被忽略,導致光電影響農漁業生產的問題,顯已違背「以農為本」的初衷。 

真正的「以農為本」應該由生產者或農漁村的需求出發,思考自己的生計跟綠能如何搭配,而不是為了綠能硬推農電或漁電。這就好像家裡在整修屋子,屋主一定會有想法之後再找廠商來服務。社區或農民是類似屋主角色,如果屋主本身有這個需求,廠商提供服務就不會有太大的問題。 

減碳責任工業大於農業,但農業絕非置身事外 

面對未來如何永續發展,所有人都應負起共同而有差別的責任,能源轉型不該只是經濟部門與綠能業者的責任,也不該只轉嫁給農漁民承擔,像我們這樣的都市人,不能只是用電,更應思考自己如何負起能源責任,積極落實節電與自主發電的責任。 

工業部門耗能排碳都大,減碳責任明顯高於農業部門,但是工業部門屋頂不夠,台灣土地有限下,未來恐怕難以迴避需要農地種電,以滿足工業部門的用電需求。但農地仍應以農業發展為主,因此農業部門需要說明如何確保農業永續,以及在此前提下還能提供多少裕度來協助國家達到淨零目標。

經濟部門也應重視農地與農業發展的重要性,需回頭檢視經濟發展的限度與深度減碳的責任,不能只是花錢買綠電,卻將綠能發展的外部成本轉嫁在農漁村與農漁民身上。 

要減少綠綠衝突,最關鍵還是讓綠能回到農業部門主體去思考,如果農漁業只陷入客體(被動提供土地)那一定會有剝奪感。所以關鍵在於,農漁民自己的需求是什麼?有無意識到,農漁業對能源、淨零也負有責任?過去八年,這樣的想像很不足。 

光電集中在鳳林這樣地廣人稀的地區開發,地方人士擔憂花東縱谷綠帶景觀就此開始破碎化。(上下游資料照)

能源轉型契機:國土計畫是機會,需要各部門參與 

台灣地狹人稠,若要兼顧環境生態保育、農漁業永續、經濟成長與生活便利,勢必得面對各部門土地需求的競合問題,需要完善的土地規劃、配置與管理,才能讓台灣在各方面均衡發展、邁向永續。2025 年即將全面上路的國土計畫,已有完整的法規和工具,將是我們重新檢視土地利用與政策價值的機會。 

依據《國土計畫法》,各部門都應提出其政策推動的空間發展策略,包含能源、農業、產業、交通、住商等,讓各部會及社會看見國家發展的土地空間需求,進行協調與對話。在中央或地方,應由行政院或縣市政府出面要求各部會或各局處,在中央或地方國土計畫平台進行跨部門協調,使各部門政策之間不會產生矛盾。 

另外,《國土計畫法》也設計了「鄉村地區整體規劃」的機制,居民可以藉由檢視所在鄉鎮的整體環境與發展問題,進行更細緻的討論,例如,如何規劃農業?居住跟能源設施放在哪裡?哪裡可以做漁電共生?哪裡承租戶很多應該制定規範,都有機會透過鄉鎮地區規劃來做因地制宜的土地管理。 

但國土計畫能否發揮功能,仍有許多挑戰需要面對。例如,許多縣市政府傾向把很多農地劃成城鄉 2-3 這類約束比較少、較容易開發的土地功能分區,導致農業部擔憂全國優良農地遭蠶食鯨吞。在利益至上的主流價值下,地主很容易把農地轉移他用,如何說服地方政府跟地主保留農地,就是農業部正面臨的挑戰。

國家永續的價值不該被私人利益主導,面對氣候變遷、人口老化,需要強化保護農地必要性的論述,也需要設計合理的誘因,維持農地與農村社區的活絡,農業綠能也可以是其中一個方案。 

建言新政府:政院帶頭啟動溝通,檢討過去的失誤 

新政府不能再多頭馬車,各做各的。一定要有行政院層級出來,把各部會需求做統整性評估,我們到底需要幾個台積電(半導體產業)?要滿足這麼多產業需求,要多少能源、水資源、土地?會不會影響現有的農漁業發展?政府應該說清楚。 

此外,各部會應當跟社會對話。行政院提出「淨零 12 項關鍵戰略」時,雖然舉辦多場公開座談,但社會對於淨零轉型仍然非常陌生,遑論參與政策討論。因此,轉型也需要有社會對話過程,讓大家理解我們同時存在這麼多目標:糧食安全、能源自主、生態平衡,經濟發展…等,理解這些價值可能會有衝突,而我們必須做出不同的取捨和妥協。 

希望新政府更積極面對這些衝突,理解價值對話需要時間。如果不做社會溝通,我們可能會重蹈覆轍。過去八年的轉型方向正確,想要前進卻一直受困,撇除政治干擾因素,政策上的細緻溝通與推動步調也許要更細緻,不排除要先緩後快。 

現在有很多人在呼籲開放(地面型)農電共生,但大家有個共識,不能急著擴大推動,而民間也有不少聲音認為,應該先檢討過去既有的光電政策碰到什麼問題、恢復社會對能源轉型的信心。

如果不檢討過去的問題就持續開疆闢土,恐怕只會不斷重蹈覆轍。因此,行政院應該要把國家整體發展的目標、願景與政策拿出來,說明為什麼這麼做?國家的環境資源是否可負擔?政策間是否沒有矛盾?既有的政策該如改進? 

過往的農地光電出現「假種田真種電」亂象(上下游資料照)

能源轉型是共同選擇,社會應負重前行跳脫惡鬥 

民間團體普遍認為蔡英文執政八年來推動非核、減煤、發展再生能源是正確的方向,但綠能政策上出現爭議,關鍵在於欠缺更細緻的執行與防弊,各部會對轉型目標與責任的認知不足,也使政策溝通與推動出現矛盾爭議。 

部分媒體報導過於偏頗,假資訊與謠言流竄,對民主社會的討論也非常不利。我們認為,媒體的責任是要促使大家更成熟討論能源政策跟公民的能源責任,讓更多人理解氣候危機的艱困處境,並願意負起共同而有差別的責任,我們相信,台灣仍有媒體會扮演好這個角色,社會各界也會共同來監督與支持。 

目前社會對淨零轉型的公眾參與及討論非常不足,公部門需更積極帶頭引領,例如,教育部擘劃更合時的能源教育,農業部也應該提出自己的農業能源想像,地方政府也應該提出自己的能源藍圖。 

核能呼聲再起,是不切實際的選項 

面對轉型的艱困挑戰,國內有許多人呼籲讓老舊核電廠延役,但我認為這在台灣是不負責任的意見。 

最近地震很多,可見台灣的地質條件根本不適合核能,全台灣民眾禁不起一次核災風險,而核廢料至今仍然找不到最終處置場,更別提老舊的核電廠有很多毛病,核一到核四也都不是歐盟認可的綠電,更不符合 RE100,不是台積電等企業所需要的再生能源。 

就算要引進新的核電設施,台灣也沒有任何縣市可以同意新設核電廠,即便企業要自己蓋,民眾也都不會同意,因為大家都認知到核能的風險跟現實,不是可行的解方。更何況,所謂SMR、核融合等新的核能設施距離商轉發電都還很遠,興建的時間與金錢成本難估,SMR 也有核廢料與核安問題。因此,回頭把核能當解方,卻避而不談核安與核廢料問題,是不負責任的做法。 

各國推動能源轉型都曾經遇到問題,也都在面對克服,更沒有停止下來。台灣因為國土地狹人稠,土地使用更多元,轉型的挑戰也會比各國更大。面對複雜的處境與問題,必須揭露不同價值選擇的後果,讓社會公眾理解並做出選擇,而不是如擁核人士避而不談核能的風險與後果。 

能源轉型是國際趨勢,台灣過去八年的能源轉型大方向沒有錯,台灣希望乾淨的空氣、希望下一代不必承受核災風險與核廢料難題,就需要推動節能、發展再生能源。我們可以把腳步放慢一些,讓整個社會跟上,但絕對不是忘記初衷走回頭路。一個人可以走很快,但是人多可以走得更遠,做得更細緻,期待台灣社會各界能一起認知到我們的處境,共謀轉型正義的道路。

延伸閱讀:

給新政府的綠能建議書 01》陳吉仲:農業與綠能絕對可共存,但程序須大幅修正

給新政府的綠能建議書 02》黃偉茹:光電應置於國土規劃架構,他國主力屋頂發電

給新政府的綠能建議書 03》需檢討綠能政策城鄉不對等,政院應啟動整體評估、社會對話

 

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