08 改變之道》鬆動僵化法規，彈性專業調度，讓地下勞動力浮出水面

農業現場的勞動力缺口，讓「無證移工」（註）成了農村的地下生存支柱。儘管台灣農業對這群勞動力有實質依賴，卻無法迴避其身份違法、行政失控與社會成本轉嫁的事實。該如何解決「人力需求」與「法治秩序」的衝突？

學者建議需從法規天條的鬆動、行政調度模式更具彈性下手；農民則認為，應在產地發起的互助與技術門檻轉型中，尋求讓地下人力重回法制監控的可能路徑。

學者：將「靈活移動」轉換成合法產能

中正大學勞工關係所副教授劉黃麗娟指出，現行《就業服務法》中移工「不得影響本國人就業」以及「不得從事許可外工作」的兩大原則，制定之初是為了保護本國勞動力，但在農村人口流失、本土勞力已實質缺位的情況下，這些條文反而阻礙了對無證勞動力進行理性討論與法制改革的空間。

英國朴茨茅斯大學社會人文學院副教授 Isabelle Cockel 則分析，台灣對移工的治理受到歷史脈絡中「戶籍需與警政掛鉤」的觀念影響，雖然現今戶政已移交民政單位，但「人口流動即治安隱憂」的思維邏輯仍然存在。因為擔心移工在境內失控、流竄，政府傾向採取低效率的行政管制，如限定單一雇主與居住地，造成行政管制速度永遠追不上農村市場對人力的即時需求。

Cockel 指出，無證移工在非法市場中受歡迎的核心原因，在於他們具備極高的「機動性」，能精準對接農業生產中高強度、季節性的作業需求。與其投入行政資源限制移工行蹤，不如承認其「隨傳隨到的流動性」是農業生產的必要資源，並思考如何將這種靈活性轉化為合法的制度產能。

發展專業派遣，結合數位平台，收入依工種靈活調動

劉黃麗娟表示，穩定移工的收入並讓農家用得起、願意用，才能逐漸解決無證移工的問題。農業部雖然推動外展移工，但仍有人選擇離開，主因還是他們只能領取基本薪資。她建議農業部應參考目前已在推動的「看護型外展移工」模式，打破「綁定單一雇主」的從屬關係，由具備專業管理能力的機構負責聘僱並依照市場需求派工，需要服務的對象需依照不同工作時段、不同照護強度而支付不同的費用。

這種模式能更靈活地應對農村搶收期短天數、高強度的用人需求。農民僅需支付服務費，無需負擔其餘行政繁瑣責任。對移工而言，因雇主是專業機構，派工機會多、且費用隨市場機制而非基本底薪，因此月收入有機會達到三萬至四萬元，比目前非法打工的收益相對穩定，能有效減少移工因環境不適應而失聯的機率。

另一方面，目前台灣的外展農務多由農會管理，但調度往往無法即時反映氣候變化或市場突發狀況。Cockel 建議推動「人力調度 Uber 化」，透過數位平台模式，農民可隨時上傳勞務需求，平台則負責媒合可承接任務的移工，達成跨區域、跨農場、跨作物的靈活整合，讓勞工在不同作物的生長週期中持續獲得工作，也避免單一鄉鎮因採收期過於集中而陷入缺工僵局。

採行就地管理，透過務實手段納入法制監管

面對已隱沒在地下經濟的勞動力，劉黃麗娟呼籲政府應推動「就地管理」而非「全面特赦」，後者是無條件的寬饒，前者是透過務實手段將他們納入法制監管。

具體作法可由農業大縣政府主導，負責派遣與管理境內的無證勞動力，並訂定辦法讓移工透過社區勞役、繳交罰金等方式抵銷違法滯留的罪責，引導其漸進式取得合法身分。「如果他們願意繳清罰金然後留下來工作，難道不能列入考慮嗎？」

讓無證勞動力「浮出水面」有許多具體意義，劉黃麗娟指出，一旦身分合法化，政府就可以將他們納入農藥與資材的使用輔導體系，讓這群實質耕作者能接受植物醫師的指導，學習正確用藥以提升產品安全。此外，當勞動路徑轉向合法後，政府對剩餘堅持走非法路徑者的查緝將更具正當性，能有效強化法治對農業生產秩序的控制力。

農方建議：彈性加班、彈性給薪，增加移工收入

美濃農會總幹事鍾清輝坦言，農業移工如果缺乏充足的加班機會、收入不夠高，就很難留得住。由於野蓮無法在深夜採收，當移工完成原本農場的工作後，往往仍有餘力與意願去鄰近農場幫忙採收敏豆或小番茄。

針對這類跨場支援的「灰色地帶」，鍾清輝主張管理不應過於嚴苛，反而需要保留適度的彈性。他認為讓移工在合法架構下，透過靈活的加班機制增加實質收入，將大幅提升他們在農村的滿意度與留任率，這比起高壓查緝更能有效防止合法勞動力流向非法市場。

新社蔬果合作社執行長李慶國則強調，政府必須重新調整薪資計算方式，並讓移工的工時更具彈性，若不及早處理，當愈多移工選擇出走，等於培育更多的「地下越南老闆」侵蝕台灣農業的基礎結構。

長期養人、重拾「農民互助」的傳統韌性

雲林青農聯誼會第六屆會長蔡宗瑋認為，因應變局，農民經營模式必須改變。為了留住人，蔡宗瑋在他的雜糧田中實踐了「全年穩定就業」模式：除了主要作物大豆外，他另外種植香蕉、蔬菜，刻意交錯產季，確保旗下的越南移工吳志筍整年都有工作可做。蔡宗瑋認為，唯有將「短期救急」轉為「長期養人」，才能從根本解決勞力短缺的焦慮。

百大青農謝志坪同樣認為，應該利用「多樣化經營」，打破單一作物帶來的缺工高峰。謝志坪在春秋兩季種水稻，中間穿插夏季瓜類與冬季蔬菜，讓人力需求被平均攤提在一年四季中，不再需要為了特定採收期與黑市進行人力博弈。

謝志坪更召集青年農民，分享機具與技術，同時互相協作，「今天大家幫 A 農民割菜，明天再一起幫 B 農民採瓜」，找回傳統農村「伴工」精神。這種「共好」的團體戰策略，不僅減輕了大型農具的財務負擔，更透過彈性互助解決燃眉之急，在無形中減少對移工的依賴。

面對地下競爭，農民：拉高本土務農規格與門檻

面對外籍移工租地種植、甚至主導產銷的現實，西螺青菜產銷班第 74 班班長廖瑞生認為，這已是台灣農業「勢不可擋」的未來。他強調，台灣農民必須接受這套地下體系的存在，並在夾縫中尋求實質的生存之道，而非僅僅寄望於查緝。

廖瑞生分析，台灣農業的突圍路徑在於「規格與門檻」的提升。首先是作物的戰略轉型，避開技術門檻低、拚產量的品項，轉向高單價、高附加價值的精緻作物，如高品質溫室蔬菜。其次則要透過嚴格的品質可追溯性，建立非法移工難以跨越的門檻。

廖瑞生認為，透過有機認證與產銷履歷的品牌效應，能讓台灣農民從勞力密集的低價競爭中脫鉤，改以食安信任與專業管理為核心競爭力，重新掌握市場定價權。

強化「地主責任」，終結「非法租用」

斗南農會精米廠廠長張耀裕建議，政府應強化農藥販售者的追蹤與管制，只要農藥流向掌握得宜，多數食品安全問題便可改善。同時，政府應要求所有耕作產品申報來源，一旦接獲檢舉，農政單位需主動到田間稽查。

張耀裕強調，要終結無證移工租地自種，「地主責任」才是最關鍵的環節：農地屬農政單位管理範圍，公所農業課應聯絡地主、建立實耕者名單，才能杜絕台灣農地不斷被移工租用的現象。張耀裕亦直言，問題不在制度不足，而是「沒有落實」，唯有確實執行現有法規，從農藥與地主責任兩端著手，才有可能真正解決問題。

承認非法現狀，才是管理的開始

從失能家庭人去樓空的床邊，到無證移工主導的地下產銷鏈結，這場農業勞動力的「黑化」過程，本質上是台灣農業在成本、法治與生存之間的集體妥協。當政府試圖以權威時代的管制思維，對抗現代勞動力市場的流動本質時，愈趨嚴密的法條反而催生了愈趨壯大的地下秩序。

終結「灰色代價」的關鍵，或許不在於更頻繁的查緝，而在於我們是否願意承認：現行的廉價勞動力紅利，是透過轉嫁醫療呆帳、犧牲職安防護與瓦解法治威信所換取的脆弱平衡。當農業移工已實質從「受雇者」質變為「經營者」，台灣農業已來到重塑遊戲規則的轉折點。

是該讓這股勞動力在法規下「浮出水面」？還是任由其繼續在監控之外蝕空產業基礎？這不僅是農業部的行政課題，更是台灣社會在享受穩定糧食供應的同時，必須共同承受並回答的大哉問。

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註：台灣對這群移工有各種不同的稱呼，就原雇主的視角來看，他們是「跑了」，因此被稱為「逃跑外勞」；從政府的管理立場，他們離開原雇主後不知所蹤，因此為「失聯移工」；社會則泛稱他們為「非法移工」。

本專題則以國際通用的「無證 (undocumented) 移工」一詞，指稱缺乏合法居留或工作證件者，他們的處境反映出他們違反了行政法，而不是逃逸（污名化）、非法（illegal) 或失去聯繫（ disconnected）；「無證移工」為較中性、精確的法律狀態描述。