佔地近千公頃的沙崙農場，是台南最大的特定農業區，寬廣牧草草原生態完整，珍貴的一級保育類「草鴞」以此為家，多達 161 種鳥類在此棲息。近日國科會將此地核定為「沙崙生態科學城」，預計開發面積高達 531 公頃，對生態造成嚴重衝擊，引發強烈反對。
《上下游》調查，沙崙雖為國家難得的大面積優良農地，但遭政府變更為「特定專用區」，不受農地開發限制。本文耙梳沙崙農場 30 年開發過程，農地隨著不同名目，成了利益豐厚的土地開發戰場，生態僅成妝點。
| 年份 | 土地開發計畫 | 土地面積 | 說明 |
|---|---|---|---|
| 1991 | 高鐵選址台南歸仁區沙崙 | 規劃高鐵設站在沙崙，啟動高鐵特定區規劃 | |
| 2003 | 啟動高鐵特定區規劃 | 298公頃 | 原始規劃生態城市，地景共生，保留多數綠地。 |
| 2015─2016 | 沙崙綠能科學城 | 特定區內 38公頃 | 蔡英文競選政見，推動綠能產業園區總面積達 1118 公頃。蔡任內開發38公頃，推動產學研機構進駐。 |
| 2016 | 沙崙影視城 | 200公頃 | 台南市長賴清德任內推動，因批評終止 |
| 2020 | 台南市綠能園區 | 88公頃（含甜心牧場） | 台南市長黃偉哲欲提供綠能設備廠商投資。但沙崙農場附屬港墘農場88公頃範圍已出租農民耕作（包含有機農甜心牧場），引發抗爭，2024年被環評駁回。 |
| 2023 | 沙崙健康園區 | 84公頃 | 台南市府提案，準備進入環評。 |
| 2024 | 大南方新矽谷計畫暨AI 產業專區 | 利用現有科學城基地 | 中央開發，結合綠能城產學單位、南科半導體。2025年，賴清德總統為招商揭幕。 |
| 2025 | 南科四期／沙崙生態科學城 | 531公頃 | 中央開發，國科會核定，準備環評。 |
| 政府提案開發累計面積 | 1201公頃 | ||
2002 年農場成森林與草原，一級保育動物─草鴞繁衍壯大
沙崙農場過往為台糖仁德糖廠的甘蔗原料農場，1991 年，高鐵規劃將台南站選址於沙崙台糖地。2002 年起，台糖停止仁德糖廠製糖業務，沙崙農場轉為平地造林，並種植牧草。寬闊草場讓慣於草地捕獵的草鴞有食物來源，加上高灘地可提供隱蔽築巢，讓這些一級保育動物族群在此繁衍壯大。
2003 年，經建會與台南縣府分別委託規劃團隊，進行台南高鐵沙崙車站特定區規劃研究，並納入「挑戰 2008─國家發展重點計畫」目標。當時團隊將台南高鐵周邊規劃為「生態城市」，結合國家級研究機構南遷與國家植物園設置，命名為「高鐵學研生態村」，沙崙農場 954 公頃將保留過半綠地，讓都市與自然共生。
2007 年高鐵通車，選址與南科距離遠，高鐵特定區開發不如預期
高鐵在 2007 年通車以後，台南高鐵特定區城市發展並不順利，因南科園區選址於北邊的新市，曾文溪以北的台南人若要搭乘高鐵，反而會從嘉義站上車。台南站位置偏南，緊鄰高雄，加上距府城市區至少半小時車程，導致原高鐵特定計畫區的 298 公頃，處於低度發展狀態。
時任台南市長許添財批評，中央以新市鎮觀念設站在沙崙，形同「炒地皮」，接駁交通不便是「政策錯誤」。到了 2011 年，更因荒煙漫草、髒亂不堪遭到批評，甚至成為台南市的治安死角。不過，在高鐵通車十年後，因為蔡英文總統競選，特定區有了開發轉機。
2015 年蔡宣布、2016 行政院拍板「沙崙綠能科學城」
2015 年蔡英文競選總統，推出綠能科技創新產業政策，宣示將在沙崙農場成立「創新綠能科技園區」，成為綠能研發中心結合南科及產業聚落園區，活化國有資產，總面積達 1118 公頃，也就是沙崙農場周邊的台糖土地都要開發利用。
蔡英文當選後，行政院為了兌現總統重要政見，在 2016 年決議推動「沙崙綠能科學城」，由科技部（現國科會）、經濟部、國發會（原經建會）及台南市府合作，推動產業、大學進駐，並由隸屬總統府的中研院率先進駐，設置南部院區。
當時獨立記者朱淑娟指出，台南市府規劃綠能科學城目的就是為了「造城」，亦即利用沙崙農場開發新市鎮。不過台南市府反駁，稱計畫用地都在高鐵特定區內。然而台南市府話只講了一半，同樣在 2016 年，台南就提出了開發沙崙農場的影城計畫。
南市府：2016 沙崙影視城失敗；2020 再提港墘農場「綠能產業園區」
2016 年，時任台南市長賴清德宣布，利用沙崙農場 200 公頃打造「國際級影城基地」，他稱這是導演李安對時任行政院長林全的建言，藉由國際級片廠培養影視文化產業人才，同時帶動產業發展與觀光發展。但影城計畫的可行性與效益遭到質疑，在輿論批評下無疾而終。
不過台南市府始終未放棄大規模開發沙崙農場，隨著台鐵沙崙線在 2011 年通車，大幅改善與市區的交通連結，2018 年日商三井商社投資台南高鐵特定區，建設大型商場，並在 2021 年完工，帶來新的人潮。
黃偉哲就任台南市長後，於 2020 年再次提出「綠能園區」計畫，預計在高鐵特定區西側，利用沙崙農場附屬港墘農場88公頃台糖農地，提供綠能設備廠商投資，引發承租青農援引《有機農業促進法》抗爭，後於 2024 年遭環評駁回。
蘇貞昌：沙崙科學城帶動高鐵特定區發展，全國皆可循此範例
2021 年初，時任行政院長蘇貞昌視察時強調，「全國皆可循沙崙智慧綠能科學城這種高鐵特定區開發模式」，未來的嘉義科學園區、屏東科學園區，「同為大面積台糖土地、一片素地好整理」，配合高鐵整體規劃讓土地「動起來」。
蘇貞昌認為，沙崙的典範價值在於，基於大面積國有土地優勢，免除徵收私有地的陳抗干擾，透過中央跟地方合作，一步一步透過計畫、建設及招商投資，創造成功的地區發展條件。
2021 至 2025，地方中央推多開發，房價挑戰 5 字頭
2021 年底，行政院核定成功大學成立沙崙醫院及醫療服務創新園區，黃偉哲稱這是「最棒的新年禮物」，將以「將以沙崙醫療中心為核心，串聯衛星區塊，帶動醫療與衛生科技產業」，因此編定 84 公頃的「沙崙健康園區」計畫，目前準備環評。
2024 年 8 月，台南市府宣佈，國際大廠 AMD 將於沙崙設置研發據點，隨後內政部國家住都中心也在高鐵特定區內設置社會住宅，藉此提升沙崙地區社福服務量能。媒體報導，區域建案每坪售價站上 4 字頭，並將挑戰 5 字頭。
2025 年初，賴清德總統再次到沙崙站台，為「大南方矽谷推動方案暨 AI 創新應用大樓招商」揭幕，稱南科已具有半導體產業群聚效應，沙崙將緊密契合國家重大產業政策方向吸引投資。
2024 環評駁回開發，2025 年國科會框列 531 公頃再闖關
雖然歷任首長都將沙崙視為政績亮點，持續加碼，但也無法迴避，沙崙千餘公頃農地，已隨著造林、種植牧草自然演化為野生動物棲地及重要都市綠帶。最可體現的，就是環評委員駁回「綠能產業園區」一案。
2024 年 4 月 24 日，環境部環評大會以平地造林有成、避免破壞保育物種棲地、加劇淹水風險為由，駁回台南市府的「綠能產業園區」開發計畫。然而沙崙台糖地的開發趨勢依然無可抑制，政府屢屢藉由建設計畫與招商引資投入預算，試圖拉抬區位條件。
2025 年，國科會將此地核定為「沙崙生態科學城」，開發面積高達 531 公頃，對生態將造成嚴重衝擊，再度引發保育界強烈抗議。
徐世榮：空間開發成為收編派系與財團建商的工具
長期針貶土地問題的學者徐世榮指出，台糖農地名義上是經濟部所屬台糖公司所有，卻又不受國有土地法規管轄，可無條件配合政策執行，造成中南部大量台糖優良農地淪為土地開發對象。沙崙一千公頃農地方正大塊，理應為受保護的「特定農業區」，然而沙崙特定區週邊台糖農地，卻早早變更為「特定專用區」，就是為釋出開發而預先準備。
徐世榮批評，台灣的土地開發從來不是自由市場，而是民主政治基於選舉需求透過規劃體系釋出土地利益，拉攏地方派系跟財團建商。這個現象在學理上稱為「都市政權理論」，也就是結合政治經濟菁英，主導都市空間發展，成為城市統治者的主要權力結構特徵。
徐世榮指出，地方投機者可以掌握開發進度提早進場投資賺取暴利，台糖公司也可透過開發程序，拿回約六成的抵價地跟配餘地，分享開發利益。至於計畫外的台糖週邊土地，地價水漲船高，高價轉手賣出。
對地方政府而言，透過土地徵收程序，不只取得三成公共設施用地，原本農地免繳稅，現在變更為建地之後可以課稅，透過土地開發充實財政，對台南市府而言何樂而不為？
台灣有需要更多科學園區嗎？民選政府當股東，台積電無法否認
徐世榮認為，更實質的問題在於，國家真的需要這麼多科學園區嗎？徐世榮舉例，國科會也曾核准在龍潭科學園區開發第三期，然而實際上竹科管理局根本沒有提出興辦事業計畫，就任意啟動徵收程序。
他認為，當前美國川普總統要求台積電赴美投資，台灣未必有這麼多土地需求，更遑論水、電力的供應能力。然而，政府是台積電大股東，當政府說有需求，台積電恐怕也只能買單。（文未完，請繼續閱讀）
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