農委會七月宣示加嚴把關農地種電,轉而大推漁電共生,然而漁電近年碰到許多養殖戶抗爭與生態爭議,環團與經濟部推出「環境與社會檢核機制」,在開發前預先迴避衝突或提出因應對策。農委會上週修法預告《申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法》第29條,首將環社檢核入法。

本次修法重點有三:一、將附屬農業設施之地面型綠能限定於漁電,地面型農電條文刪除,意味農電共生將暫時關門。二、明訂漁電專區需辦理「環境與社會檢核」。三、劃設漁電共生專區的權限,新增加中央能源主管機關(經濟部)。

公民團體雖樂見環社檢核入法踏出第一步,但也指出法規尚不夠完備,業者仍可能化整為零規避檢核,並認為環社檢核應繼續擴大到農地或林地的光電開發。地方政府基層承辦人則質疑,中央修法大推漁電,地方卻欠缺法令管制工具,如何確實管理?

農委會:屋頂型光電禽畜舍優先,地面型以漁電共生先行,營農型暫時關閉

農委會企劃處副處長王玉真表示,2025年農委會規劃綠能目標8GW,屋頂型以畜牧屋頂為主,地面型以漁電共生為主,而農電共生暫時關閉。

本次修法為何加入漁電,而將地面型農業綠能條文刪除?王玉真強調,農業部門仍以糧食安全為主責,且氣候變遷日劇,農地具有重要的生態緩衝作用。而漁電共生部分已完成試驗、機制健全,因此增加漁電入法。

如此一來,是否代表農委會放棄推行地面型營農光電?王玉真解釋,未來會全面推動漁電共生,但台糖仍積極實驗營農型設施,林務局也正在盤點林相較差、不利耕作的造林地,待台糖試驗評估完成,可再將營農型地面光電增修入法。

至於先前有媒體報導「政院將釋出2萬公頃農地種電」,王玉真澄清,農委會7月7號以來的加嚴把關農電的政策宣示並無更動。媒體所言2萬公頃,她認為應該是將台糖平地造林地1萬1千公頃,特生中心盤點的7千多公頃養殖漁業用地,以及先前農委會劃設的2千多公頃地層下陷不利農業經營的面積,三者合算在一起才有2萬公頃這個數字。

對於這次修法僅預告七日,還選在中秋連假時期,未給社會充分時間討論,王玉真僅說明,由於漁電共生機制已完備,因此預告期較短。

農委會企劃處副處長王玉真(攝影/蔡佳珊)

環社檢核上路,新增經濟部得劃設漁電共生專區權限

本次修法將劃設漁電共生專區權限除原本的農委會、地方政府、國營事業外,新增加中央能源主管機關(經濟部)。亦即身負推動綠能重任的經濟部,可以自行提案劃設專區。王玉真解釋,原來的辦法只限縣市政府可提專案計畫,修法後就多一個管道,「萬一縣市沒意願時,經濟部就可以研提,應有助於漁電共生的推動。」

本次修法也明定,在劃設專區時須通過經濟部環社檢核機制,可視為環社檢核制度正式上路。申請劃設專區的廠商,在完成「區位可行性評估」,由經濟部會同農委會兩部會一併公告,才是完成。

修法內容並明定劃設區位的兩個路徑,路徑一是由中央或地方政府、國營事業循原有通道啟動專區劃設作業;路徑二則是農委會提供「可優先推動漁業經營結合綠能之區位範圍」,即由特生中心盤點,避開生態敏感地區及水鳥熱點後列出的7985公頃漁電共生優先區。

前者由地方政府推行中,試辦點在嘉義義竹、布袋和台南學甲,由地方政府先進行區位內議題辨識;後者由特生中心進一步篩選,將公告出優先區位範圍,提供廠商申請。

兩種路徑的差別在於,前者由地方政府委託顧問公司進行議題盤點,後者則由農委會特生中心完成議題盤點作業。不論路徑一或二,廠商向能源局申請電業籌設階段,皆須針對前面議題盤點作業提出因應對策,經由經濟部能源局「環社檢核」小組審查因應對策後,才能核發電業籌設許可。

今年四月份環團群集前往行政院要求經濟部,啟動環境與社會檢核機制,避免社會與生態爭議持續發生。(攝影/林吉洋)

環團:環社檢核機制應全面擴及光電開發案

「環社檢核」機制由環團極力爭取而來,本次修法是正式入法的第一步。參與規劃制度的地球公民基金會主任李翰林表示,「環社檢核」是用以防範光電開發案觸及生態敏感地區或引發社會爭議,避免在事後引發陳抗造成社會及廠商自身成本增加。

雖然環社檢核初步入法,但李翰林指出,現行漁電共生的審核制度仍存在一些缺點。按照今年7月31日底修正的〈養殖漁業經營結合綠能設施專案計畫審查作業要點),漁電共生專區劃設門檻從原本25公頃,下降為10公頃,而且訂定2MW以下案場(按照40%面積換算為5公頃)開發不須經過環社檢核,這部分可能導致「化整為零」閃避環社檢核,造成零碎化開發。

李翰林也指出,目前只有漁電共生須進行環社檢核,但是他認為,農地變更型的光電開發案更應該進行。即便是林相不佳的台糖造林地、國產署之鹽灘地或不利耕作區,依然可能是生態熱點與環境敏感地帶。他建議,應盡早擴大環社檢核的適用範圍。

對此農委會企劃處副處長王玉真也認同,目前雖僅限定漁電共生須辦理,但在減少社會爭議的前提下,農委會樂觀期待,將林相差造林地及不利耕作區,未來一併納入環社檢核制度。

先前缺乏把關機制所設置的漁電共生案場,完全沒有養殖事實(攝影/和風)

能源局:尊重農委會修法,但暫無規劃環社檢核擴大範圍

經濟部能源局副局長李君禮表示,目前尚未接到《容許使用辦法》的修法內容,不清楚農委會對漁電共生規劃環社檢核的相關程序,不過農委會是農地主管機關,他表示尊重農委會的想法。

他表示,光電開發如果涉及環境敏感地原本就有環評機制,然而從漁電共生推動開始,農委會要求必須「劃設專區」、然後規劃「環社檢核」、規範2MW以上開發必須送中央審查,這些部分能源局都尊重農委會職權。

不過由於「環社檢核」制度設計執行機關在能源局,開發廠商在申請電業籌設許可時,應檢附對該專區已彙整之議題辨識與相對「因應對策」,作為送審的文件。對於相關環社檢核的操作程序,李君禮僅表示,「能源局一直有跟公民團體共同來研商相關機制,並已經產生具體機制。」

然而一旦提到農委會支持環社檢核制度,應全面擴及容許型及土地變更型的光電開發案,李君禮態度明顯轉為保守,表示能源局目前暫無規劃,必須待「環社檢核」真正上路試行,才能規劃下一階段。

基層聲音:中央修法打開漁電大門,但審查責任在地方政府,卻缺乏法律工具

對政府而言,土地盤點以及環社檢核已臻完備,漁電共生蓄勢待發;環團則是樂觀期待環社檢核能夠擴大適用範圍,不過在地方政府基層看來,卻認為目前程序、法律仍不完備,只能無奈吞下,對比之下完全是兩樣情。

不願具名的基層人士質疑,中央修法之後反而凸顯出地方政府欠缺法律工具管理,經濟部有權劃設專區,農委會變成審查單位,但最後的容許許可審查、核發跟管理責任在地方,但地方政府在這個程序卻是最欠缺法律工具的角色。

例如《容許使用審查辦法》第六條、第七條,已明定哪些行為、樣態無法核發容許使用執照。但是漁電共生的環社檢核程序,只有在電業籌設階段需要將環社檢核對策納入審查,廠商即便拿得出因應對策,但若後來未依會議結論執行,第一線承辦人員根本沒有法律明文授權得以准駁核發許可。

基層把法律不完備的問題反映給經濟部跟漁業署,得到的回應都是「我們都會做管制,防堵措施、因應措施。」然而這些說法根本沒有落實在法規。他私下吐槽,「有利於開發的、放寬限制法律明文就可以這麼快公告,管制的工具卻沒有,只有會議記錄根本沒有法律效力。」他批判,如此根本就是把第一線承辦人暴露在不確定性與訴訟風險當中。

未來漁電共生能否成功,環社檢核的守門效果能否如預期發揮作用,仍有待未來實際上路後方能檢驗。

 

申請漁電共生卻無實際養殖的魚池,考驗地方稽查能量(攝影/蔡佳珊)

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