首爾市的社區光電屋頂(圖片來源/首爾市政府網站)

06人民就是能源!日本、韓國、德國怎麼推?

台灣的能源轉型之路走得跌跌撞撞,那麼其他先行的國家究竟是怎麼做的?本篇將從三位分別赴日本、韓國、德國觀察綠能經驗的倡議者觀點,對照台灣公民電廠的困境與契機。

日本是率先將公有屋頂釋出,實踐公共財的精神,支持公民發電事業;韓國是由地方政府帶頭創新,而非光靠中央政府。而德國則透過立法,優先保護公民電廠,並使綠能利益盡可能與在地分享。

放眼世界趨勢,皆是以打破國家、大型資本對能源的壟斷,主張分散式、去集中化的能源自主精神,透過政策鼓勵和法規修改,來支持公民電廠。台灣卻為了求快,反其道而行,將發電主力寄望於商業資本,卻犧牲了整體社會參與能源轉型的機會。

德國北部的太陽能板屋頂(圖片來源/wikimedia commons)

日本公有屋頂招標,優先保障市民團體

主婦聯盟環境保護基金會南辦主任陳婉娥在2019年參訪日本京都的「市民協同發電制度」,她在交流中深刻體認,「再生能源不能只用市場獲益的邏輯,而必須轉化為跨世代的環境利益、減碳價值,更必須成為整體社會共享的公共利益,才是能源轉型的完整內容。」

陳婉娥舉例,京都府在釋出公有屋頂時,雖同時開放給企業跟NGO來參與,但評選時不是看承接者的資本規模、技術執照,甚至分配多少利潤給政府,「在社會團體、學者組成的遴選委員會,評選機制更傾向社會面,講究計畫的公益性質與在地社群的連結。」

陳婉娥強調,「透過制度設計,要求光電商必須把光電跟社區與公共服務綁在一起。參與團隊會認真構思在地回饋方案,把創意發揮在營運計畫中。」例如有NGO承辦學校屋頂時,就帶入能源教育,跟自然科學老師一起研發高年級的能源課程,成為學校的辦學特色。

由於企業相較於NGO更有財務優勢,因此評分時,遴選委員會對企業的標準較NGO更高。在提案投標時,NGO也享有比企業更加充裕的計畫期程。陳婉娥認為,京都府這些細緻的操作,在在展現推動公民發電的決心。

陳婉娥在京都專務理事伊東真吾(左)、京都府伏見區深草小學林宏則老師(右)陪同下參觀深草小學屋頂的太陽能板(圖片提供/陳婉娥)

京都市民已繳稅,公益團體承接屋頂不用再付租金

最令陳婉娥震撼的是,市民團體承接公有屋頂完全不需負擔租金,「市民能源—京都」的代表說:「一般廠商利用屋頂發電是營利,所以要付租金。但是公眾為了興建公共建築已經付過稅金,如果NGO基於公益發展而取得公有屋頂,不應再付第二次錢。」

《京都議定書》在京都簽署,使得京都市民、公民團體對環境永續發展有很高的責任感跟榮譽心,陳婉娥在此行也深刻感受到,「身為國際級古蹟城市,京都對於公共財的觀念非常強烈。」這使得地方政府對於市民參與發電規畫,具有非常清晰的邏輯。

陳婉娥還觀察到,投標企業若選擇京都當地的下游廠商協力,評分也會越高,換言之,政府跟公民團體、在地企業都努力讓公有屋頂的經濟效用及社會效用發揮到極致,並盡可能留在當地。

京都市的市民集資光電板(圖片來源/一般社団法人 市民エネルギー京都)

韓國:地方政府結合社區行動,發動由下而上的力量

曾赴韓交流的地球公民基金會主任蔡卉荀,則對於韓國地方政府的積極作為印象深刻。「韓國是扎扎實實地由地方政府拿出資源來推,把能源納入城市治理。在台灣,能源卻都是中央政府在著急。」這個差別讓她印象深刻。

自從2012年朴元淳市長上任首爾市長後,請市民提案打造自己社區的政見,藉以凝聚市民的社區意識。以著名的盛大谷村為例,居民展開社區自主行動,50個媽媽串聯舉辦節能比賽,帶動整個社區在數月內取得節電20%的成果。

首爾市的社區光電屋頂(圖片來源/首爾市政府網站)

盛大谷後來更集資成立節能合作社,經營能源超市,展示販售節能產品、舉辦親子能源手作課程,宣導舊屋改裝節能撇步,並裝置太陽能板供應店鋪的用電,積極向其他社區宣導太陽光電及各種節能行動。2015年盛大谷更募資設立社區太陽能發電合作社,實現居民自己參與發電,並將售電收入回饋社區使用。

蔡卉荀強調,「城市是能源治理是很重要的載體,例如首爾、京都都是以城市為一個載體單位來處理能源。」這種城市之間彼此的競爭與政治聲望累積,無形帶動整個國家前進。

中央補貼、地方加碼,補助光電板像補助電動機車

由工研院綠能所架設的「地方能源治理分享平台」,蒐集各式外國城市的案例。其中位於韓國忠清南道的唐津市,近似於台灣的鄉鎮等級,卻富有遠見與企圖心,推出「新能源及再生能源住宅支持計畫」。

這個計畫的特色在於,有中央政府補助、地方再加碼補貼,以3KW屋頂為例,政府就提供將近3/4的補貼,馬上獲得居民響應。這模式就像台灣對電動機車的補助一樣,短短幾年內電動機車就滿街跑。而韓國的整個唐津市由高處望去,樓房屋頂遍布光電板,這就是政府擔任發動機的力量。

韓國忠清南道唐津市以鄉鎮規模之力,推動太陽光電普遍於小鎮屋頂。(圖片來源/唐津市官網)

德國:合作經濟觀念深植人心,聯邦法律保障公民電廠

棄核煤轉綠電的德國,是台灣最常借鏡的典範。目前任職於台大風險中心博士後研究員的黃慧慈,就在被譽為「歐洲環境之都」的德國弗萊堡大學取得環境與自然資源博士。她觀察,德國的合作經濟組織原本就十分蓬勃,有各式各樣的生活合作社,又因電費高昂,居民熱衷籌組能源合作社,此即公民發電事業的社會基礎。

為了不讓再生能源業集中於大企業、大資本,德國制定了《德國聯邦排放控制法》(BImSchG)。這部法令規範政府有義務保護小規模的再生能源業的發展,確保民間自主的發電事業都得到充分的發展空間。

小規模風能、太陽光電及其他再生能源組織,都在法案的特殊條款保障範圍,包含有居民共同組成能源合作社或社區型能源公司。保護機制有很多種,例如規定得標的小業者,工程期間可以更寬裕,延後兩年建置電廠。

綠能穩健邁步的秘訣:以在地居民利益為前提

黃慧慈指出,目前德國已從躉購制度走到競標制度,由在地居民集資成立的電廠合作社十分普遍,雖然同樣面對一些生存跟法規的問題,但是公民電廠已成氣候,足以在競標中打敗資本額高的再生能源企業。

德國明斯特的50太陽社區,家家戶戶屋頂都有光電板(吳佳靜提供)

德國還有一部相當重要的工程規範《VDI 7001》,確保所有涉及公共利益的開發行為,都必須奠基在「良好溝通與公共參與,以及清晰的表達。」她注意到,「有的開發案被拖延7、8年,時程延後許多,但是德國政府並不急於介入解決衝突,而是追求溝通品質與資訊的對等。」政府注重這些原則,有助於再生能源得到社會支持,穩健前行。

黃慧慈觀察,德國衍伸出許多第三部門的NGO團體、協會,專門處理地方溝通,協助將各種影響納進考量,在整個綠能發展的協商機制裡扮演重要角色。

「對於地方不能只用金錢補償,也必須提供相對應的公共設施跟服務,例如圖書館或者公園。」她解釋,德國的綠能開發制度保障「從規畫之初就必須落實於居民參與」,而不是只討論「回饋金多寡」。更驚人的是,為確保綠能利益與在地共享,德國的風電開發,在地居民可以取得30%共同所有權,有的邦甚至規定更高的比例。

成熟法令環境和公平正義原則,才能孵化健康的綠能

黃慧慈認為台灣與德國的社會環境不同,德國經驗或許不能完全複製、移植於台灣,然而值得台灣社會思考的是,德國發展再生能源的重要原則:「必須在規劃階段就把居民利益納進來」、「再生能源的利益分配由在地共享。」

這些觀念在德國能源轉型過程深植人心,在台灣經驗中卻經常付之闕如。台灣的綠能爭議之所以如此頻繁,或許正來自於急促而毫無迴轉空間的綠能開發時程,無論是法規修訂或是社會參與,都被遙遙拋在後頭。