07能源轉型公民無感,政府該做什麼卻沒做?

國內公民電廠面臨四大難題:融資迭遇困境、合法屋頂難尋、政策法規不夠友善、案場分散難以規模化。關關難過,導致公民電廠的規模始終難以壯大。

相對於台灣能源轉型師法的德國,有47%的再生能源是來自公民發電,總計有近千家再生能源合作社,社員超過18萬人。而台灣公民電廠卻是一路顛簸,2016年至今,最大規模者,容量亦未跨過1MW門檻。

能源轉型本是全國人民應該共同努力的事,現在卻只有中央政府和能源廠商猛踩油門,民眾完全無感。如今不止付出遍地烽火的爭議代價,更流失社會對綠能的支持,但亡羊補牢時猶未晚,未來政策是否可能扭轉,透過公民電廠、鼓勵民眾參與來挽回人心?

發電應該是全民的事,若家家都是發電廠,能源轉型才能順利達陣(陽光伏特家提供)

光電業者:公民電廠要壯大,要靠政府力量

「若以市場來看,公民電廠競爭不過企業,」說這話的郭軒甫是加州能源公司董事長、太陽光電發電系統公會輔導理事長,他一語道出公民電廠艱難主因,「企業可以融資,投報率接近8-10%,」對比之下,「公民電廠拿不到銀行貸款,主事者只能拿房子抵押或拿現金出來蓋電廠,投報率只有5、6%。」

太陽能公會輔導理事長郭軒甫(攝影/蔡佳珊)

「公民電廠專門作屋頂,地點分散且經營不便,更難形成規模優勢。更何況商業電廠有自己的技術團隊,公民電廠事事仰賴外包商服務。」而融資困難問題,他認為銀行與公民團體並不瞭解彼此,對銀行而言誘因低、風險太高。「說到底,銀行怕追不到錢,公民電廠人人參與,但虧錢誰負責?」

「真想要成就公民電廠還是要政府力量,透過公有屋頂給公民電廠足夠的規模量。」郭軒甫指出,有些地方政府考慮要帶頭釋出公有設施屋頂,讓公民電廠經營,但基層碰到《採購法》等法規防弊措施,往往不了了之。

連光電業者都認為政府需釋出公有屋頂扶植公民電廠,然而諷刺的是,根據最近4月30日能源局的公告,盤點出各縣市14案公有屋頂的聯合標租案招標結果,5.5萬KW發電量的公有屋頂,由中租集團為首的三家大型廠商得標。換算下來,約15萬坪的公有屋頂,將由大型能源企業獲得20年經營權。

既然廣設公民電廠能夠帶動市民參與發電風氣,又能減緩綠能開發與社會爭議的阻力,為何政府不願提供更便利的政策、修法排除阻礙,甚至直接將公有屋頂釋出給公民團體經營?究竟決策者考量的是什麼?

林子倫:公民參與是能源轉型的關鍵,但政府還在找方法

擔任行政院能源辦公室副執行長的台大政治系教授林子倫指出,政府並非不了解民眾參與是能源轉型的成敗關鍵,然而受限於廢核、減碳、能源轉型三目標同時進行,且有2025年實現非核家園的時間壓力,導致政府部門的「選項有限」,只能依靠商業電廠的優勢衝刺發電量能。

林子倫曾為文指出,「再生能源廠址的選擇,往往面臨在地住民對於公平性的爭議與衝突。」因此能源政策的成敗,社會參與度高低是關鍵,透過社區型再生能源帶動的居民參與,將有效減緩綠能開發爭議造成的社會衝突。然而對照現在公民發電事業困難重重,相當諷刺。

行政院能源辦副執行長林子倫(攝影/林吉洋)

林子倫表示,「社會對公民電廠合作社仍然不夠熟悉。在授信貸款問題上,政府花了很多力氣,透過金管會給予解釋令。」即使如此,仍然難以突破現在《銀行法》限制合作社融資的規範。

林子倫表示,政府也看到社區的力量,曾經試圖通過「農村再生」、「社區營造」網絡投入,無奈相關部會並未同意配合。對他而言,進入體制內才發現體制內的局限,「即便行政院成立能源辦,找來三位政務委員擔任正、副召集人,各部會配合仍然有困難。」他無力嘆道「政府內部也有利害關係人。」

「光電爭議一個接一個爆開,政府急於滅火而疲於奔命。政府這才意識到,若不考慮社區感受或其他空間使用者,光電容易引起地方抵制抗爭。」林子倫坦言,「政府內部也正在調整態度,公民電廠不失為一個好的Approach,解決綠能成本外部化的問題,從犧牲體系轉變成為支持體系。」

能源局:屋頂已放寬,融資問題難撼動法令

針對合法屋頂難尋的問題,經濟部能源局能源技術組組長陳崇憲表示,目前台北市及新北市政府已試辦釋出公有屋頂給予公民電廠。而對於私有屋頂,內政部營建署已放寬規範,將違建認定與太陽光電分開處理,只需認證結構安全,就能裝設太陽光電。他認為,目前雖有部分縣市觀望保守,然而長期可望逐漸鬆動。

至於公民電廠倡議者呼籲政府應簡化微型屋頂電廠審核流程,陳崇憲認為這點必須回到政府分層負責,「電廠一般規模在2000KW以下,已簡化程序授權地方政府審核。」

對於更關鍵的融資困難問題,陳崇憲表示,受限於金融法規,合作社被視為社員資金內部流通網絡、不具銀行貸款資格,若要由政府提供擔保,現況仍有困難。「以中小企業信保基金為例,信保基金運作方式由銀行辦理,仍受限《銀行法》規範。」

換言之,若政府無法提高協調層級、修改配套法規,難以解決公民電廠融資問題。陳崇憲認為,現行權宜做法是,以自然法人或者財團法人的名義申貸。

地方政府受理光電屋頂申請,並未簡化公民電廠的流程,規模微小的公民電廠,申辦程序與商業電廠完全相同(圖片提供/江志弘)

官方說法和民間期盼有巨大鴻溝

對於能源局聲稱已經放寬規範、簡化流程,嘉義明華社區公民電廠推動者江志弘反駁,「20KW的小屋頂,跟2000KW的大面積案場,所需文件流程與時間成本還是一樣。」他更指出,「營建署所謂放寬的屋頂認定,是能夠接受支架但是不能有牆面,未考慮到頂樓增建多為神明廳或祖先牌位。」

江志弘忍不住感嘆,許多問題早已反映,官方仍因襲成規,「所謂的流程簡化,實際上是把權責推給地方政府。」他感嘆,現有政策距離民間推動者實際面對的狀況,始終存在很大一段鴻溝。

台北市首開先例,將公有屋頂優先釋出給公民電廠

主婦聯盟環境保護基金會資深主任吳心萍表示,現今風機、光電板常因選址不當而成為人人抗議的嫌惡設施,顯見能源轉型政策出現系統性的問題,究其原因就是由利益最大化的商業模式主導,而公眾參與不足。

她舉例,歐盟甚至立法《給全歐洲人的潔淨能源法案》(Clean Energy for All Europeans),「規範所有的地方政府都要排除公民參與障礙,一定要保障公民電廠,就是希望再生能源能夠跟社區共生發展、收益回饋到地方,大家才不會反彈。」

在主婦聯盟基金會積極遊說下,台北市政府首開先例,釋出關渡國中公有屋頂,透過設計招標制度,以在地性、公益性遴選出最佳方案,由主婦聯盟基金會順利得標經營。

吳心萍表示,該案委託陽光伏特家建置、維運,並釋出部分太陽能板讓市民參與認購,並將收益提撥回饋在地學校。她更語重心長表示,「我們希望證明,公民電廠可以幫忙挽回社會對再生能源的支持,否則能源轉型演變為社會對立,太可惜了。」

主婦聯盟在關渡國中建置的公民電廠,是第一個透過公開招標遴選委由NGO經營的公有屋頂(主婦聯盟基金會提供)

公民電廠不是聊備一格,官方要跳下來與民間一起做

留學歐洲的賴慧玲,對公民電廠在台灣與歐洲兩地發展有深入觀察。「台灣的法規環境、社會條件都不如歐洲,政府提供的獎勵補助,只能說是聊備一格。」

她認為,台灣能否因地制宜來扶助公民發電事業,是整個社會重要的學習過程,然而政府僵化態度正在限縮能源轉型的可能,也犧牲掉公民電廠的潛能。

「官方態度似乎是,我會想辦法支持你們,獎勵補助都在,但是你們要自己努力。」一旦碰到現實面、法規面的困難,社區要自己想辦法克服,政府卻袖手旁觀。她批評,政府看似已放寬法規、提供獎勵補貼,但是社區看得到吃不到,還是做不起來。

賴慧玲指出關鍵,「官方必須體認,公民電廠不是能源轉型副產品,也不是可有可無,而必須是官方與民間共同參與的轉型過程。」

去年(2020)7月13日,立法院召開光電公聽會,民間團體呼籲政府重視公民電廠,提出更友善的法規程序,然而政府官員一片漠然,讓公民電廠的倡議者感到十分灰心。(攝影/林吉洋)

再生能源推動聯盟:能源轉型共識須珍惜,兼顧社區參與及農漁村發展

再生能源推動聯盟(TRENA)理事長高茹萍指出,再生能源必須經歷學習過程,公民電廠的困境需要政府與民間共同面對,包括法規跟制度不友善的部分,她也指出目前能源轉型推動的困境,例如台灣社會習慣低電費,加上原本集中式能源的既得利益者反撲,如「擁核團體就不斷攻擊再生能源」,因此能源轉型的社會共識,就格外必須珍惜。

不過她也主張,綠能推動值得以更高標準的方式檢驗,德國的再生能源開發也必須兼顧社區參與及農漁村發展,才得以為社會接受。她建議,制度應該更簡便,由社區基層可以統籌提供屋頂或認購零股,申設流程必須更貼近民眾,而不是讓民眾自己去找台電解決問題。在綠能大國德國,社區參與的案例相當普遍,甚至由公民集資設置風機,社區定期討論生活影響,找到共同可接受的範圍,這些做法都值得台灣借鏡。

公民發電是能源轉型的引擎,政府需下決心重視 

本專題所採訪的許多公民團體乃至個人,幾乎是不計成本為實現公民自主發電、社區綠能理想,而投入公民電廠設置。但台灣政府卻未能認真看待,將公民電廠視為點綴政策的裝飾,導致這些前仆後繼的倡議者與實踐者,至今仍陷於苦戰。

若能源轉型僅是由國營事業及核電轉為大型綠能資本,不啻是數十年非核家園運動理想遭到誤用,也會為未來數十年能源開發的社會矛盾持續種下禍根。

台灣的能源轉型是否真能轉為跨世代的環境利益及公共利益,回到能源民主的出發點,端看台灣政府是否具備為後代建造永續能源工程的決心。