CPTPP是什麼?對台灣農業是衝擊還是機會? 農經專家深入剖析

加入CPTPP對我國農業會有什麼影響?繼中國提出申請加入CPTPP「跨太平洋夥伴全面進步協定」(Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership)後,相隔不到一週時間,我國也隨即宣布向協定存放國紐西蘭遞出申請。行政院強調,加入CPTPP是政府重要經貿政策,經過多年盤點產業條件、持續修法後提出申請。

然而國內也有意見擔憂,加入CPTPP後的開放市場與極大程度自由化貿易,將對國內農林漁牧業及其他產業造成衝擊。究竟CPTPP的內容是什麼?其利弊得失如何評判,《上下游》採訪國內農經專家、經貿學者為讀者釋疑。

CPTPP會員國(圖片來源/澳洲政府國際貿易事務部)

CPTPP跟WTO、FTA有什麼不一樣?

CPTPP前身為2002年亞太經濟合作會議成員倡議的「跨太平洋夥伴協定(Trans-Pacific Partnership, TPP)」,旨在促進亞太區的貿易自由化。

在2017年川普當選總統後,美國退出TPP發起國,隨後由日本繼續推動。目前有日本、加拿大、澳洲、紐西蘭、新加坡、馬來西亞、越南、汶萊、墨西哥、智利及秘魯等11國陸續加入。整合的經貿範圍內人口規模將近 5 億(占全球 7%);總 GDP 超過 11兆美元(占全球 13.1%);目前我國與CPTPP會員國的貿易占我貿易總值超過 24%。

CPTPP屬於多邊體制的區域自由貿易協定,比WTO更大幅度實現自由貿易精神。原因在於2014 年WTO杜哈回合談判陷入停滯,各國轉而傾向締結更容易達成共識的雙邊自由貿易協定(Free TradeAgreement, FTA),透過相互給予零、低關稅優惠,開放市場、金融服務、降低貿易障礙達到完全自由貿易的效果。

如果FTA為兩國自由貿易協定,則CPTPP相當於區域性FTA,加入後其效力相當與各締約國簽訂FTA。加入CPTPP協定後相互開放市場,絕大部分進出口貨品將取消或降低關稅,除了維持必要監管措施外,也將必須透明化政府的管控措施,調和國內法律,放寬金融與投資限制,並放寬零售進出口限制及商務旅行自由度等,就連政府採購及電子商務也要相互開放,以最大程度達到自由市場。

也有觀點認為CPTPP締約國勢必修改國內法,包括保護性法令,是某種程度退讓主權。為避免遭人詬病「自由貿易壓迫國內經濟弱勢」,該協定精神重申企業社會責任,勞工環境及性別平等,保護傳統知識與公共利益的監管。目前除 11 個發起國外,包括泰國、韓國、印尼、菲律賓甚至脫歐的英國也先後宣布申請加入。

加入CPTPP也意味著市場將門戶大開(圖片來源/交通部)

農委會:已盤點敏感農產品,研擬六大對策

農委會國際處處長林家榮指出,我國加入WTO之後,農產品平均關稅約在15.6%,在WTO框架下對20項農產品實施關稅配額或特別防衛措施,包括稻米、花生、紅豆、大蒜、乾香菇、乾金針、椰子、檳榔、鳳梨、芒果、柚子、柿子、桂圓肉、東方梨、香蕉、鹿茸、液態乳、雞肉、豬腹脇肉、動物雜碎等。

林家榮表示,農委會盤點加入CPTPP敏感(易產生衝擊)農產品包括稻米、花生、紅豆、大蒜、乾香菇、芒果、香蕉、鹿茸、牛奶、雞肉等。談判過程中,政府將爭取排除降稅跟延長降稅期,例如分十年或十五年逐年降低關稅,換取國內產業調適期。政府將運用農產品受進口損害救助基金來進行調整,提升相關產業競爭力。

林家榮列舉六大具體作法:一、提升地產地消新鮮安全觀念,增強消費者對國產農產品認同度。第二,避免混充、強化原產地標示規範。第三、升級產業競爭力,調整產業結構、降低成本、提升經營管理、強化農民組織,提高產品競爭力。

第四、確保農民收入措施。例如,香蕉已有收入保險制度,若香蕉受到產銷失衡影響,政府給付一定額度收入,不過目前保險涵蓋率仍需擴大。第五、加強邊境檢疫檢驗能量,減少農產品進口造成衝擊。第六、強化外銷,利用CPTPP框架進行強化外銷。農委會盤點,國內的花卉、毛豆、香蕉、石斑魚都有一定的出口競爭力。

林家榮指出,農委會為加入CPTPP已經過數次修法,包括漁業三法修法打擊IUU及強化海洋環境保護,2018年修法保護所有植物品種權,修訂《農藥管理法》保護智財權,延長保護農藥成分保密時效,都是為提前符合CPTPP協定規範。

加入CPTPP,蒜頭被農委會盤點為可能受衝擊的農產品(攝影/蔡佳珊)

吳榮杰:透過外部競爭壓力強迫內部產業升級

台大農經系退休榮譽教授吳榮杰指出,CPTPP比WTO推動更高階自由化貿易程度,短期來看,在自由化過程一定對原本保護的產業產生衝擊,但反過來說,也是透過外部壓力逼我國產業結構進行調整,長期而言不會更差,可謂是短多長空。

他認為傳統上弱勢的農業部門不該成為絆腳石,反應該利用這個機會強迫產業升級,將智慧農業、資訊應用、品牌行銷導入農業生產,讓台灣農業脫胎換骨,「在沒有保護下產生的競爭力才是競爭力。」

加入協定的過程中各國均有取有捨,他舉例,日本為了保護農業,願意犧牲其他產業。台灣要加入,必須捫心自問「有多少實力去換取農業保護?也許我們沒有日本這麼強的實力跟別人談。」他認為,農業本位論者當然希望不要犧牲農業,但從整體國家利益考量,必須做利害取捨。

而民眾關注的日本核污染食品進口議題,吳榮杰強調此一議題關係到對日貿易談判,反對者必須拿出科學論據就事論事,不能針對特定地區簡化等同「有健康疑慮」,更不該以政治手段操弄議題,否則將成為加入協定的阻礙。

日前美豬進口議題釀成國內風波,政府宣傳即是為了加入CPTPP(圖片來源/衛福部公開資料)

楊明憲:開放有益於出口,但必須爭取農業更多緩衝空間

逢甲大學國際經營與貿易學系教授楊明憲指出,現在的經貿局勢朝向經濟集團整合,背後有政治考量跟戰略目的,站在國家整體利益而言,加入CPTPP有助於台灣突破孤立危機。不過民間擔心農業衝擊部分,他認為進口挑戰一直存在,從GATT到WTO,至今進口農產品金額多達5、6千億,本土農業依舊屹立。

他認為談判過程仍保有許多彈性可以爭取緩衝空間,例如減少關稅調降幅度,增長降稅期,或協商進口TRO(Tariff Rate Quotas,關稅配額),在「配額內我們必須遵守義務降低關稅,但是超過配額外我們可以提高關稅,兼具開放與保護的效果。這個取捨看我國在談判過程如何爭取最有利位置。」

他也指出更迫切的議題是「如何強化競爭力」,CPTPP比WTO自由化程度更高,國內農業投資不足,導致我國農業體質疲弱。楊明憲舉例,農委會提出的冷鏈或智慧農業、農機具應用資訊科技,這些都需要國家跟民間的資本投入,個別小農也需要政府提供政策性的專案貸款支持,才能跟上大環境改變。

更關鍵的是農業組織,目前的小農體制相對脆弱,如何強化組織小農成為供應鏈,產生議價能力跟穩定供貨並降低成本。面對未來可能的衝擊,他認為只要持續投資,還是有機會發展外銷。

中國想加入,日澳為平衡,對台開綠燈

中華經濟研究院助理研究員葉長城指出,為加入CPTPP,我國已經準備多年,台灣在中國提出加入申請後,馬上跟進提出,這其實是國際上的潛規則,任何國際組織都有「中先台後」的默契。他觀察,從國際貿易來看,中澳已簽訂FTA、日本也加入RECP,澳洲跟日本為了平衡中國在經濟跟戰略的擴張,把台灣拉進來,顯然是為了增加面對中國的籌碼。「否則如果沒有外館探詢,國際對我國開綠燈,我們也不敢貿然提出請求。」

葉長城認為,台灣在WTO框架下,農業跟汽車業仍有一些高關稅保護措施,「自由貿易是give and take,你必須放棄某些東西才能夠獲得某些利益。」現實而言農業佔GDP並不高,而且在國人飲食習慣西化後糧食自給率也很低,但農業部門在國家經濟不景氣時,可以吸納社會上的失業人口,對於穩定社會而言仍是一個重要的戰略產業。

不過自由貿易也不是都只著重單一經濟利益,「過去亞洲國家經常以犧牲勞工跟環境換取低成本生產優勢,造成勞工人權與環境生態惡化,美國為了平衡這類惡性競爭,在TPP協定內就擬定專章規範勞工跟環境保護,這個精神也被CPTPP繼承下來。」他認為自由貿易還是有其積極面,可以促使社會、環境的法律保障更進步。