文/虞國興(美國普渡大學土木工程學系(水利組)博士、現任淡江大學水資源管理與政策研究中心主任)

台灣誤把地下水當水庫用了嗎?

解決台灣水問題,不能以再抽取早已超抽的地下水,或一再以永久性移用農業用水來支應。
掌握足夠的水資源量,我們應該更積極有所作為。

台灣正面臨68年來最嚴峻的乾旱,今年已有5個水利會灌區實施停灌休耕,面積多達4.4萬公頃,且從民國91年至今,14年間已有7年辦理停灌休耕。

何以每逢乾旱,大都以停灌休耕因應?尤其在未來極端氣候將成為常態下,我們應正視其隱性成因,以圖治本之道。

目前,台灣大小水庫計有96座,有效蓄水量19億噸,但絶大多數都是在民國82年以前興建,更早在民國61年以前興建的水庫主要用以灌溉,如石門及曾文水庫等,民國62至82年間興建的水庫則主要供給民生與工業之用,如翡翠及南化水庫等。惟民國82年以後,環保意識逐漸受到重視,水源開發計畫面臨阻力,不易推展,水資源供應轉以管理調配為優先政策,鮮少再開發水資源,民國82年至今僅興建了寶山第二水庫、湖山水庫及些許攔河堰等,約增加蓄水量9000萬噸而已。

追真相!打破當前水資源工作的迷思

換言之,台灣今天所掌握的水資源量是靠至少20多年前興建完工的水庫蓄水,及自河川取水與抽用地下水,並認為足以滿足用水需求,其主要思維是只要採行永久性移用農業用水及透過其他管理手段如節約用水、廢污水回收利用及海水淡化等,即可滿足各標的用水需求。有此思維乃因我們存在下列兩大迷思:

一、迷思一:農業產值低且農業用水量十分龐大,只要能節水5〜10%,即可減少開發至少6〜12億噸以上的水資源,並可永久性轉供民生及工業使用。

此一認知實有待商榷,因為台灣地區農業用水於民國71年達到高峰164億噸後,即逐年下降至民國101年之125億噸。就以最近3年平均值與民國74至76年的平均值比較,現有農業用水已較30年前約減少25億噸,而在這30年期間,民生與工業則分別增加16及1億噸。因此農業用水中就算還有水量可供他用,也不多了,況且此些微水量也絶非是穩定民生與工業用水所應仰賴的。

茲就民國92至101年間平均農業用水中畜牧、養殖及灌溉等用水的水源結構加以剖析:

1. 畜牧用水約1億噸,幾乎全部來自地下水,無法移用。

2. 養殖用水約14億噸大部分來自地下水,無法移用;小部分約2億噸來自地面水,由於缺乏輸水系統,也無法移用。

3. 灌溉用水約88億噸來自川流水及9億噸來自攔河堰,其受豐枯季節影響而極為不穩定,且部分區域水質不佳,因此除農業灌溉用外,實不易為民生與工業使用。此外,約4億噸來自地下水,無法移用。

4. 灌溉用水中約11億噸來自水庫,其肩負著灌溉台灣糧倉地區的重責,必須要維持。

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此情況下,若仍一再永久性移用農業用水,將重創台灣農村與農業,影響十分深遠。

反觀日本並未因農業產值低,而永久性移用農業用水。日本於1975年農業用水為570億噸,逐年增加至1996年達高峰590億噸,此期間農業產值占GDP由5.5%下降至1.8%。顯見日本仍以保障農業的發展為重,並未因農業產值低且逐年下降,而動永久性移用農業用水之念。

日本1975年起工業產值已很高且逐年上升,其不但未曾移用產值低的農業用水,反而積極要求工業節水,工業用水則由1975年的166億噸逐年下降至1986年的141億噸。生活用水於1975年為114億噸,逐年增加至1997年高峰165億噸,共增加約50億噸,不但未以永久性移用農業用水來支應,此期間農業用水反而也增加了約20億噸。

二、迷思二:我們已掌握足夠的水資源量?

台灣目前水庫有效蓄水量19億噸,只佔年用水量178億噸的1/9。反觀日本在1975年即擁有1378座水庫,總蓄水量134億噸占年用水量850億噸的1/6,較台灣2014年的1/9來得高,顯示台灣目前水庫蓄水量應有所不足。

台灣山高坡陡,降雨很快流入海中,河川取水遠較日本不易,理應較日本更積極開發水資源,但台灣卻於民國82年以後,就鮮少再開發水資源,而日本在這段20多年期間卻竣工了412座水庫。日本的年用水量於1992年達到高峰894億噸,之後逐年下降為809億噸,但卻沒有因其年用水量逐年下降,而減少或停止興建水庫,當然大幅降低了缺水風險。

目前,日本擁有2267座水庫,總蓄水量達265億噸,蓄水量占年用水量提升至1/3,為台灣的3倍。我們未如同日本一樣,持續開發水資源,不斷增加蓄水量;台灣目前每年抽取57億噸的地下水,較天然補注50億噸,每年已超抽7億噸;我們過去14年既有7年因缺水辦理停灌休耕。此情況下,台灣是否真的已掌握了足夠的水資源量?值得商榷。
找未來 掌握足夠水資源該如何是好?

當我們掌握的水資源量不足時,即使全力推動節水、清淤、廢污水回收等管理手段的作為,也終將因其緩不濟急或杯水車薪,而無法解決用水吃緊的問題,此時往往就只能以再抽取早已超抽的地下水,或一再以永久性移用農業用水來支應。

一再以永久性移用農業用水,除將犠牲農業三生功能外,須知農業用水除糧食生產外,於生活面也具有美化環境的功能,以及補注地下水與增強水循環等生態面的機能,影響更深遠的是此舉將使台灣原本就過低的糧食自給率更大幅下降。尤其全球氣候暖化不斷加速,不論乾旱的規模、強度及頻率都將持續嚴峻,對農業生產帶來衝擊,糧食生產因而減少,屆時出口國不願出口,進口國則不斷搶奪,21世紀將會因乾旱造成全世界搶糧的情況。

根據世界農糧組織(FAO)資料,先進國家都掌握相當程度的糧食自給率,如美國為124%及德國80%等,而日本目前雖僅40%,其規劃於2020年提高至50%。台灣目前糧食自給率僅32%而已,再下降恐危及國家安全,況且FAO近年來一直呼籲世界各國必須大量增闢水利設施,增加灌溉用水與耕作面積,以因應可能的糧食危機。

台灣不是沒有水,年降雨量980億噸,扣除蒸發與入滲,雖約720億噸流入河道,但每年卻有600億噸以上逕流入海,也就是60%以上的降雨量流失了。我們的年用水量僅為年降雨量的18%而已,台灣必須興建蓄水設施,設法把水留住。然而,每當一有水資源開發計畫提出時,隨即引來抗爭,除其環境生態訴求易獲得共鳴外,也因計畫區域內居民多屬經濟的弱勢者,較易獲得同情,而導致計畫終止。

此現象中外皆然,但為何日本卻能在過去40年竣工了962座水庫,且2012至2014年也興建完成28座水庫?日本是如何消除民眾疑慮的?如何解決受害者生存權的?我們應多向日本借鏡,並加強推動水資源開發與生態環保間競合的論證工作,以尋求民眾認同水庫開發的重要與必要。

在氣候變遷導致台灣面臨經常性缺水的威脅下,我們現在所掌握的水資源量真的足夠嗎?我們承擔得起乾旱所帶來的風險嗎?筆者認為大家應認真地考慮,反水庫的思維在台灣是否到了該修正的時候?

(原文刊載於農訓雜誌304期)

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