偷渡修法規避環評農委會開放近萬公頃地層下陷農地種電

農地種電亂象橫生，農委會主委陳保基今年6月才對外宣示取締「假農業真種電」的決心，沒想到日前竟直接公告雲林縣、嘉義縣和彰化縣近萬公頃嚴重地層下陷區的農業用地，免農業經營就可申請綠能設施。此舉引來地方農業首長和環保團體的抨擊，直指新公告範圍是台灣少有的大面積農業耕作地，農地不先以農用為先，竟拱手讓出蓋光電大棚，該如何談農業發展、青年回鄉從農？（上圖 / 呂炎坤先生攝影提供）

2013年10月，農委會修訂〈申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法〉（簡稱〈審查辦法〉），除放寬特定農業區與一般農業區的農業生產設施可以申設附屬的綠能設施外，當時便在該審查辦法第30條增列「在經濟部公告的嚴重地層下陷地區的農業用地設置綠能設施，可免結合農業經營」。

由於經濟部公告的嚴重地層下陷區大多數面積仍屬可耕作的優良農地，農委會在8月12日再次公告修正〈審查辦法〉內容，將範圍限制在「不利耕作之農業用地」和「黃金廊道」上，其中「不利耕作之農業用地」的範圍共有18區，包含雲林縣臺西鄉、四湖鄉、口湖鄉、嘉義縣東石鄉、布袋鎮以及彰化縣芳苑鄉、大城鄉等部分農地，面積約有1,253公頃，再加上高鐵行經彰化、雲林與嘉義沿線的黃金廊道8,306公頃，此次劃定不用結合農業經營就可建設光電大棚的農地就高達9,559公頃。

詹順貴：農委會違反程序公開，與教育部修改課綱如出一轍

尤其這次農委會直接在官網公告「嚴重地層下陷地區內不利耕作得設置綠能設施之農業用地範圍」作業過程，未依照《行政程序法》規定法規修訂「需先預告，供各界提供意見後再行公告」的流程，又〈審查辦法〉內容也沒有在農委會網站上預告與公告，只在行政院公報資訊網發布，其違反常態的作法啟人疑竇。農委會企劃處副處長黃振德解釋，農委會在12日便已公告修改〈審查辦法〉第30條的修訂，後續開放不利耕作的農地種電範圍，當然可以逕行公告。

對此，環境法律人協會理事長詹順貴卻持相反看法。他指出，農委會所公告的內容屬於行政規則的層次，依據《行政程序法》的確應遵循「先預告再公告」的程序。他抨擊農委會作法就和學生指控教育部修改課綱違法行政程序的狀況是一樣的。

詹順貴進一步表示，此次開放農地種電雖然屬於地層下陷區，但整體加總面積加起來也將近上萬公頃，雖然台灣耕地狹小而破碎，每人耕作面積不到1公頃，很難達到一般申請環評的標準，但大規模開放農地種電政策已牽涉到土地利用型態的改變，尤其一塊農地若種了太陽能板，對周遭環境是否有影響，農委會應該提出政策環評來釐清。

詹順貴解釋，過去台灣工業區設置、水資源開發計畫、自來水水質水量保護區縮編計畫等都曾實施政策環評審議。政策環評主要針對開發政策牽涉的各種面向影響進行討論，像農地種電比較需要擔心的可能是輸配電網的設置、太陽能板過高恐影響鄰田農作物等問題，這些問題經專家小組討論後便可訂定出相關審議規範，做為地方政府審核農地種電開發時的依據。

嘉縣農業處長林良懋：農地低於海平面，荷蘭能發展農業，台灣卻放棄農業

對此，嘉義縣農業處長林良懋指出，沿海一帶雖屬地層下陷區，卻屬於坵塊較大、適合機械化生產的農地，是目前台灣主要的農業耕作區，像此次納入範圍規劃的嘉義縣布袋鎮是全台生產蘿蔔乾的重鎮，他反問：「如果地層下陷就開放農地種電放棄農業，那麼低地國荷蘭近7成農田低於海平面，不就要全然放棄發展農業？」

林良懋質疑，經濟部界定的「嚴重地層下陷區」未必就是農委會所稱的「耕作困難地」，重點在於如何有效管控水資源的運用不讓地層繼續下陷，並透過近代工程技術的演進，讓發生地層下陷而鹽化的土壤可採取洗鹽、明溝排鹽、埋設「地底網式排水管」等方式，讓土地恢復耕作能力。

他說，荷蘭全國將近1/3土地、7成耕地在海平面以下，為何還是能夠積極發展農業？台灣農委會卻拿經濟部依據住宅和工業開發標準所劃定的地層下陷區，將其中農地劃定為不利耕作移用他途，而原本要發展旱作與節水農業的黃金廊道，又可以在不必提出農業經營計畫的情況下直接開放種電，很多農業政策根本沒有審慎思考。

雲縣農業處長張世忠：不利耕作地種電，有益能源發展

同屬地方農政單位的雲林縣農業處，態度卻和嘉義大相逕庭。「雲林縣政府本來就希望台17線省道以西能成立光電專區，」農業處長張世忠說，現有農地種電很大的問題在光電業者只懂光電板，農民不懂光電操作，如果能善用不利耕作地直接在上面種電，這樣光電業者就可以不用思考太陽能板下該怎麼做農業生產，長遠來看，對能源發展是有益的。

張世忠表示，農委會目前公告的範圍是農糧署認定的不利耕作區，有些土地幾乎處於兩期休耕的狀態，若可以活化改為種電，地方單位當然樂觀其成；他提到，現在雲林比較擔憂的是台電在許多鄉鎮設立的電力饋線量並不足，據之前統計，雲林口湖鄉只有16萬瓩，若引進光電業者投資做不到20公頃，對地方發展再生能源都是阻礙。

張世忠強調，農地能做農業生產是最好的，但現實問題是有些地層下陷區，農水路並未到達，農民只能抽取地下水使用，長期下來只會造成惡性循環，因此部分區隔作為光電使用，其餘農地趕快將農水路補起來，也不失為一個兩全其美的辦法。

彰化環盟蔡嘉陽：農地種電只圖利光電設備商政大教授徐世榮：農委會缺乏整體評估

不過彰化環境保護聯盟裡理事長蔡嘉陽痛批，雲林和彰化的農民會抽取地下水是因為濁水溪的水資源在上游就被集集攔河堰引去做六輕工業區使用，溪水在沖積扇扇頂就被攔截，導致地表水的逕流減少，回滲到地下的水源自然比較少，因此問題的根源應在地表水不足，而非指責農民抽取地下水。

蔡嘉陽說，像彰化芳苑或大城的農地雖然休耕，但問題可能是老一輩沒有能力種，而不是廢耕。如果這些土地轉作光電，一用就是20年，最後賺錢的是中間設備商，購電成本卻由全民補貼，而原有的農地都轉作光電使用，農漁村將會更難吸引年輕人返鄉，農村老化勢必更加嚴重，因此農委會要在地方推動綠能設施，最好能做個案審查、謹慎評估，打破以往以鄉鎮或區域為單位推動綠能的做法。

政大地政系教授徐世榮則認為，農委會要在地層下陷區推農地種電並非不可行，但應該有個整體規劃，或許可搭配農村再生的政策，結合光電業者將當地規劃為生態社區，生產出來的電力先供社區使用，多出來的再賣給台電，如此資源能整合，規劃也比較全面。

農委會：修法已兼顧農用，開放種電只有部分區域

面對各方質疑，農委會企劃處副處長黃振德解釋，經濟部公告的地層下陷農業用地原有9萬公頃，調查後發現絕大部分都還在作農業使用，怕最後光電業者亂槍打鳥破壞農地，因此農糧署從地理資料庫調查到一些地區已鮮少耕作或不利耕作，所以才將這些地區劃定起來，修改〈審查辦法〉第30條，同時對外公告符合規定的地區。

至於位於彰化縣與雲林縣高鐵沿線兩側各1.5公里範圍，面積廣達8000多公頃的黃金廊道也列入此次範圍，黃振德表示，目前國發會有打算在黃金廊道偏西南方一帶劃設光電專區，未來能源局若有後續規劃，農委會也方便配合修正，他強調，並非所有黃金廊道區塊的農地都要做光電使用，不過現階段部分規劃發展節能的光電專區也符合黃金廊道當時所規劃的宗旨之一。