在極端氣候與全球化浪潮席捲下,農產狀況百出,傳統政府部門運作模式有如一頭遲緩大象,拙於應付。今年以來多項農作物產銷失衡頻頻拉警報,七月中,胡忠一臨危受命,接任農糧署署長。

胡忠一是日本東京大學農經博士,對日本農業政策、農協組織、食農教育有深入研究。他從農林廳時代的技佐做起,技士、技正一路上來,歷任農田水利處、企劃處、輔導處、駐日代表處,人脈廣闊,與國內農會系統和日本農業界極熟。

農糧署過去重生產而行銷較弱,胡忠一擅長的正是農業與消費端的連結,以往曾首倡產銷履歷、產業策略聯盟、地產地銷,卻因改朝換代被迫中斷,如今他捲袖再起,不過挑戰也更嚴峻。

除了森林和養殖動物,土地上長出來的作物都歸農糧署管,包括稻米、雜糧、果樹、蔬菜、花卉、種苗。農委會一千二百億預算中,交由農糧署執行的有三百億,但其中休耕補貼、公糧收購與肥料補貼就佔去大半,能靈活運用的不多。經費有限、形象老舊的狀況下,這位農推老將,將如何帶領農糧署這隻沉重的大象跳舞?《上下游》特地進行專訪,以問答方式完整呈現。

新任農糧署署長胡忠一(攝影/蔡佳珊)

Q:您在農委會一路從技佐做上來,有什麼是過去一直想做,現在終於可以放手去做的?

A:每一項都是。農委會存在的核心價值就是供應足夠的糧食,一定要安全、安心,第三是供應者的收益要獲得確保,第四就是消費者享受到的農產品是物超所值的。而且農業還能維護整個國土保安、田園景觀和鄉土文化傳承,扮演好這些角色,都是我想把它補滿的。

否則農民那麼辛苦在生產,可是因為資訊不足,過去兩、三年價格好就搶種,一公斤從兩百塊掉到三十塊,又說政府都不認真輔導我,事實上我們一直在提供正確產銷資訊,但是資訊不對等,要趕快彌補上來。

因為台灣淺盤經濟,人口兩千三百萬,說多不多說少不少,小島產季集中,短期生產大量,可是一下子無法消費掉,所以如果沒有足夠冷藏冷凍設施、加工保存,或是國內國外通路,農產品損耗會很高。另外,全球化時代,只要台灣農產品價格一上漲,國外的馬上進來,所以怎樣確保市場上的需求數量可以平衡?這是政府必須要輔導農民的。

村里廣播、農民直銷站、農會多管齊下,提升農民市場敏感度

Q:提供產銷資訊的機制過去也都存在,但似乎沒有運作得很好,農民還是想種什麼就種什麼,對市場缺少敏感度,政府要如何更精準調控?

A:因為民主國家。我當水利處副處長時在雲林、彰化推黃金廊道,在高鐵沿線左右1.5公里內去推節水作物,宣導時,農民都說沒有聽清楚,或以訛傳訛。後來發現,最快的是透過村裡廣播,廣播下去就都聽到。現在農糧署有「蔬果產銷資訊整合查詢平台」,都是年輕人會用,可是年紀大的農民不會用,所以要讓他知道,最快就是廣播,請村里幹事做。

第二個就是透過農會,或所屬合作社,把農會和農業合作社功能強化。農會和農業合作社的存在價值,就是解決產銷問題。

其實我們有做生產預測,也有傳簡訊給農民,種種方式都用。但是農民會賭,他不知道全球化,台灣農產價格一高,人家就進來。所以要地產地銷,日本農協每個地方都設很大型的農民直銷站,他在那邊擺,就會看得很清楚,到底賣不賣得出去。一擺出來,他就可以馬上比較,就會知道我的品質好不好,賣不完,就知道產銷失衡,這最直接,完全可以解決掉賭博的心態。農民直銷站在新竹有三家,竹北、新埔和關西,都做得很好,花蓮也有三家。所以我現在打算要全面來推。

新埔鎮農會的農民直銷站,頗具設計感

第二個就是要讓農民直接知道,透過農會推廣員。我上任第一天就跑去看火龍果,我看台北農產一市二市,價格最低的,是竹山農會,我就直接過去第一線,問農會,為什麼東西這麼差,還讓他出來?

農會說那個農民就很堅持要送。我就拿照片給農民看,商人在買不是看你六公斤的箱子誰比較多顆,而是誰比較少顆,你的價格是全國最低,一公斤只有三塊,六公斤,都不夠那個紙箱的錢。一個六公斤的紙箱要三十塊。我算給他聽,他真的覺得,全國最低很丟臉,而且市場並不喜歡這種東西,你送去台北還要浪費汽油。

生產不好的,在地方就去化,不要送上來了。一塊田生產出來原本就有各種等級,共同運銷要按照產品的品質特性來尋找市場,特優的就做直銷或外銷,優的就到批發市場,較差的就作加工或其他使用,絕對不要上市場,否則會擾亂,而且價格最差。這樣講,農民就聽進去了。

2000年我當企劃科科長,主委是陳希煌,他要做策略聯盟,全交給我規劃。做策略聯盟,要先做市場調查,包括國內市場,和你要出去的目標市場,他們當地需求是怎樣的狀況。譬如日本市場的產品生長季節是何時,我們產品要去要避開日本旺季,因為日本人選擇農產品會先選他的。他們市場在哪個季節生產不足,那我們進去,其他又有哪些國家也進到這個市場?中國、韓國、越南、泰國等等,他們的品質和數量如何?那有這樣需求,我們可不可以種,或者可不可以出口?

以策略聯盟穩定產銷,籌組各作物生產聯盟、加工聯盟、行銷聯盟

Q:用實例來講,譬如香蕉,接下來要怎樣避免今年事情再度重演?

A:計畫生產都是政府講的,農民根本不來這一套。穩定,要神才做得到,因為農民,我們沒辦法拿著槍或刀逼迫他,只能勸勉。我打算在生產面做市場調查,研發單位香蕉研究所必須要去看,日本市場適合北蕉,在保存運送過程當中要怎樣做。再來就是蕉苗數量要先控制。田間管理也是,南部和中部的春夏蕉和秋冬蕉可以錯開。生產聯盟要先結合起來,做計畫性生產和調節。

除了生鮮,接下來是加工,香蕉脆片、果醬、香蕉泥做糕點等等有很多用途,還有大江生醫已經開發出抗憂鬱保健食品。這個叫做加工聯盟,讓加工業者願意進來一起來做,但是必須要有三個條件:要足夠的量、安定的價格,第三個是品質要符合。不能今天有原料,明年因為生鮮的貴,他就收不到,這樣就沒效了。

所以要組成生產聯盟,加工聯盟,還有行銷聯盟,有國內直銷、共同運銷和外銷聯盟,最後再結合休閒產業,做休閒產業聯盟。

我們作物生產組要先將前端市場調查做好,運銷加工組就把加工聯盟顧好,這些都要建立名冊,多少人在種,所種出來的東西多少做加工、多少做國內行銷或國際貿易。最後就要產業自主,不然賺錢都不說話,價格一掉下來,有的還在成本價之上,只是比去年差,就怪政府、開始罵。這樣一百個署長也不夠換。

策略聯盟在以前就成功過,很多個作物,芒果到現在還在做,而且價格很高。之前沒有繼續是因為換了主委,口號就換了。好的制度,不管你是國民黨民進黨,都要繼續推。換了政黨就否定前朝,那是錯的,藍的綠的都要吃飯。

目前馬上要做的就是文旦策略聯盟,產季即將到來,開盤價比去年低,所以要想辦法把一部分拉到外銷和加工,就能提升價格。柚子是芸香科作物,香味可以做成沐浴乳等保養品。麻豆較早出我還不怕,越往北價格越差,宜花東的產期較晚,要加強廣宣,以前我們做策略聯盟推「蘭花文旦」品牌,就是宜蘭和花蓮的文旦,在飛深圳廣東的航線上賣。把一部分拉到國際市場和做加工,市場的量就不會比去年多,就不怕商人繼續壓低價格。

接下來會優先針對比較容易產銷失衡的作物,大蒜、洋蔥、鳳梨、香蕉、火龍果,一一組成策略聯盟。今年發生過的,明年絕對不會讓它發生。

恢復股金制度,重建縣農會和上級農會的存在價值

Q:農會和合作社的功能,要如何加強?

A:日本的農協之所以存在,是個別農民無法因應全球化,所以組成農協。農民進去要交股金,農有、農治、農享,自己是股東,自己選理監事和經營者,之後農民跟農協買生產資材,生產出來農產品就透過他去運銷,加工或外銷。有盈餘,就按照認股多寡,發回去給農民。

但是現在我們農會沒有股金制度,所賺的錢是按照《農會法》四十條去做分配。我們以前是有股金制度的,1974年修《農會法》的時候把它廢掉了。像現在產銷失衡,很多農會來跟政府要求,好像他只是橋樑,但是他不是橋樑,他是農民的化身,農民碰到問題,他第一線就要跳出來。所以我很希望台灣的農會能夠恢復股金制度。

再來就是「三級農會」,經營應該一致而連貫。下級農會的存在是因為個別農民力量不夠,縣級農會存在是因為下級農會力量不夠,全國農會存在是因為縣級農會力量不夠。但是現在行銷都是基層農會自己做,縣農會和全國農會必須要有存在價值,不是只有共同運銷的時候收多少手續費,那是沒有意義的。

上級農會存在的價值有兩個,一個是強化的功能,基層農會可以做的,再去強化。像共同運銷,基層農會也可以做,可是有縣農會和全國農會,可以告訴你怎麼調配,到哪一個市場或通路,因為他已經跨鄉鎮、跨縣,甚至到全國全球。基層農會有信用部,上級農會沒有信用部,但是基層農會的錢轉到全國農會金庫,他可以去調度這個資金。

一種是補充的功能。我有這功能你沒有,可以互補。譬如基層農會在辦保險的時候,沒有辦法符合大數法則,沒辦法分散風險,因為一個鄉鎮太小了。如果是全國農會來主導,這地方發生颱風、全滅,有的地方沒有發生災害,他就繳保費。本來上級農會是有這個功能。

農會是輔導處管的,我辦過農會(胡曾為輔導處處長),我們有很強的農會總幹事,像斗南、霧峰、三星農會,產品都賣到全世界。如果上級農會功能強的話,一整合上來,力量會變得很大,所以我非常期待農會能發揮它的功能,不然變成三百個農會單兵作戰。做了很多產品,沒有穩定貨源,也沒辦法做全球性的行銷。

日本的「全農」,有肥料加工廠、石油加工廠,共同投資農機公司、投資農產品的超市所要的加工品,強調百分之百都是國產農產品。

農業合作社也很重要。香吉士就是美國加州的柑橘合作社,有辦法行銷全世界。

胡忠一上任,提出以策略聯盟解決產銷失衡難題,並直指農會沉痾(攝影/蔡佳珊)

從食農教育強化有機友善、支持國產,訂每月15日為「食育日」

Q:農委會推動2020年有機和友善耕作的面積加起來要到達一萬五千公頃,但是有機面積成長緩慢,民眾對於友善、有機產品的消費也有疲軟趨勢,如何因應?

A:這並非一蹴可及。要讓消費者知道,有機或友善的意義不是百分之百無毒,而是對生態保育有貢獻,讓後代子孫可以繼續生長在這個地方。不只對人體好,對環境生物和後代子孫都好,全民必須要有這個認知。

從慣行到有機過程中,期間作物減少的損失,要補償給他,因為他對整個國家是有貢獻的。否則二次大戰之前沒有化學農藥肥料,也養活我們祖先好幾千年好幾萬年。我們的祖先,屍體骨頭都埋在這個地方,不能讓我們把它毀掉。

這要從食農教育,就是全民教育。日本人講食育有《食育基本法》,每五年有一個食育基本計畫,讓飲食觀念深植到每個家庭、每個學校、每個社區,慢慢變成全民運動。2016年開始進到第三階段,本來是內閣府,轉到農林水產省來執導,因為食育與農業息息相關。

未來我們會輔導很多超市、社區小舖、農民直銷站、道農市集,透過直銷方式順便讓國民了解地產地銷,不必經過長途運送、耗費能源,又要包裝,還有保鮮劑等化學藥品等等。我們要留這塊土地給後代子孫,所以一定要支持國產農產品。

國產農產品一定要安全和安心。安全和安心,是兩個不同的概念。安心要怎樣安心?給你資訊、你知道了,就安心了。讓消費者知道你所買的東西是從哪裡來,產銷履歷資訊你要給他。安全,就是檢驗有沒有藥物殘留,生產過程中所用的肥料農藥,殘留量是不是人體容許量範圍內。

日本直賣所販售的產品,介紹生產者資訊讓消費者安心(攝影/張雅雲)

Q:您曾是產銷履歷推手,但因故中斷,未來會加大力道推動?

A:因為2008年之後停了幾年,那時候主委陳武雄推吉園圃,但是吉園圃明年6月15日會走入歷史,所以要把產銷履歷再做整合。目前還有CAS,是優良農產品,但是不能追溯到前端,注重在加工。如果源頭食材有問題也無效,所以必須要可以追溯。

為什麼我會開始推產銷履歷,因為當時同仁告訴我,發現吉園圃貼紙是菜市場的人在貼,所以有流弊。而產銷履歷標章很難偽造,明天要出的貨今天才印。

要達到有機很困難,所以必須開一條路給農民走,所以有產銷履歷出來,也有助於達到「十年農藥減半」的目標。

關於農民做記錄有困難,時代會變。我十幾年前2003年開始推示範計畫,那時大家都說不可能,農民拿筆比拿鋤頭還重,到現在有這觀念,需要時間。

產銷履歷要按照良好農業規範,水土和生產環境都做檢驗,品種秧苗來源不是GMO或受污染,中間田間管理和產銷都避開相關風險,不會有農藥殘留或生產環境受損,對生產者不會造成損害。因為它對生態環境有貢獻,所以比較貴,消費者要有這個觀念。

Q:這還是回到食農教育,農糧署預計怎麼推?

A:老師對農業不懂,我們就做教材給他。未來食農教育每年要上四小時,學校反映課程會增加,我說一點課程都不必增加,吃午餐就是食農教育時間,魚從那裡來、肉從哪裡來、哪個農家,就這樣做。

日本每個月都有「食育日」,「育」的發音和19類似,所以是每個月19日。我打算用15日,因為「食育」發音和15很像。然後每年的十月,就作為食農月。

Q:日本跟台灣的農業體質有何差異?

A:日本已經高度工業化,農業的比例很低,發出的聲音,國民不會聽。全球化衝擊下,面臨很大的外界壓力,基層農協不斷整併。日本高齡化也比我們嚴重,困難比我們還多,用非常多誘因來培育年輕人接棒,例如農場見習和研修生制度。

台灣不一樣,對於農業一直認為它是弱勢,稍微一有產銷失衡,政府就跳下去趕快救。稻米也是國際價格好幾倍,國際糧價一公斤十一、二塊,我們一公斤三十幾塊,將近三倍。台灣對農業有很多的照顧和保護措施,在自由化趨勢下,長期下去會變成國民大眾的負擔,持續做長期的保護,就沒辦法產業升級。

所以我們在做綠色環境補貼,對有機、友善或者產銷履歷,比較有競爭力的、對國民健康有幫助的,來取代過去繳公糧。小英政府新農業政策就是讓農民可以多一個選擇,可以賣到市場上去,競爭力和品質一定要是好的。

另外,對於產銷失衡或天災,政府就一味現金救助,可是對於農民生產成本彌補大概只有二到三成,也無濟於事,又加深賭博心態。所以要辦保險,我們知道台灣很小,颱風經過就掃掉三分之一,要辦農民保險很困難,但是沒辦法只有用這種方式來確保農家所得。可是農民已經現金救助習慣了,要掏錢繳保費,他會覺得很痛。

缺工方面,希望找出國內剩餘勞動力,來彌補短期缺工的問題。我們土地小、產季集中,不像日本國土狹長,我們面對的問題更嚴重。地產地銷也有助於利用剩餘勞動力。日本從1990年開始推農民市集,因為加入WTO後,進口農產品很便宜,他們覺得這樣不行,開始推地產地銷,後來變成全國性。地產地銷跟共同運銷最大差別是,共同運銷是少樣農產品大量生產,需要勞動力和農業機械,地產地銷是少量多樣,按照當地的需求,至少三十到五十種農產品來供應,這些都是高齡者和農家婦女來做,就是剩餘勞動力。

這概念套用到台灣,就是在農會做農民直銷站,遇到的問題就是農會要願意配合,還要有空間,包括停車場,還有農民要願意嘗試自己包裝定價。

花蓮市農會的農民直銷站,生意熱絡

提升雜糧機械化程度,開發稻米新出路

Q:國產雜糧的復興之路,要怎麼繼續走下去?現在大豆庫存一千公噸,眼看就要減少契作面積。民眾在理念上也許想支持國產,但實際上價格比進口高很多。

A:「大糧倉計畫」是104年開始推,兩年多來增加六千多公頃,雜糧有八萬一千多公頃,大概稻米的三分之一面積。為什麼會推不動?因為農民不轉作,還是繼續種稻米,稻米機械化程度太高。雜糧要適地適種,所以種苗一直很積極研發,才能跟國外做市場區隔,第二個是機械化還要繼續加強。跟稻米比較起來,機械化的數量還跟不上。

除了種,銷的部分,還是回到教育,讓消費者知道一定要支持國產。從國外進來的大豆,基改疑慮高,學校午餐可以改喝國產豆漿,可是現在一餐才二、三十塊,成本上有一些問題。但是可用政策來考慮這一塊,是一個好的方式。之前義美做百分之百國產豆漿,供不應求。

國產雜糧,第一是數量不穩定,另外就是價格,沒有辦法有效降低,就回到剛剛講的機械化勞動的問題或生產成本的問題。政府應該要做一點,在消費端,像稻米那樣提供公糧給學校吃。

雜糧生產需朝機械化、低投入發展,圖為大型農機採收蕎麥(攝影/蔡佳珊)

Q:106年稻米面積又比前一年增加,對於稻米過剩的老問題,有無新解?

A:要用米穀粉來做主食,或怎樣把庫存米做傳統米食,蓬萊米也有很多可以做的。日本好喝的酒都是用不好吃的米做的,好的米就直接賣,這樣可以發揮最高附加價值。台灣也可以。要跟食品工業發展研究所、穀類食品工業技術研究所合作看怎麼做,這是非常重要的課題,而且很急迫。

稻米一直生產過剩,機械化程度高又省工,政府又給你這麼高優惠。必須要輔導小地主大專業農不要再種稻米,種其他作物。

雜糧機械化不足,圖為芝麻採收後以人力脫殼(攝影/蔡佳珊)

Q:進口農產品方面,有計畫重新檢討關稅配額?外銷部分,該如何把台灣優質農產品推出去?

A:2002年加入WTO之後,我們從來沒有去改變過關稅配額。其他國家一直在變,按照時代、環境變遷在做改變。我們認為紅豆和花生,未來要去調整。現在氣候變遷,生產季節多少有所調整,要把紅豆和花生可以進口的時間,調整到非產季的時候。大蒜則研議分拆稅則號列,評估依個別稅號訂定關稅配額,以啟動特別防衛措施。

外銷是行銷策略聯盟的一環,先決條件要一定的量、一定的品質、一定的價格,否則沒辦法跟國外接訂單。會輔導國內產區成立外銷集團專區,與農民契作生產。

像鳳梨要出口日本,他們不會削皮,所以未來要贈送削皮機,高雄農改場已經研發出來,送給他們以後就源源不斷,市場就打開。香蕉的部分,跟日本御殿場市營養午餐的合作也會持續,九月的時候他們市長會再來,因為新學期開始了,要繼續來買。農委會已成立農業新南向政策工作小組,拓展外銷潛力市場,也希望出口更多蓬萊米到印尼、菲律賓,可去化我們的安全存糧。

屏東不用落葉劑的友善紅豆,顆顆得來不易(攝影/蔡佳珊)

 

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