前不久新任農糧署胡忠一署長上任前透過電子媒體專訪,以日本為例說明農民對市場導向、計畫生產觀念養成的重要性;也在就職後立即前往台中地區火龍果產區視察與農會總幹事進行火龍果產銷業務交流時指出,將於明(108)年2月開始推動「農業策略聯盟」,規劃全年度農產品供應量,進行產業結構調整,避免產銷失衡再發生,首波將從洋蔥、大蒜、香蕉、鳳梨等作物做起。

胡署長的這些觀念與措施讓人有耳目一新的感覺,農委會開始從生產面及運銷面同步思考來解決我國農產品產銷失衡的長久問題。雖然吾人尚無法知悉後續實際做法,但從新聞所揭露的點滴訊息或可略知梗概,大致是透過生產/出貨登記、產銷協調、產銷聯盟、強化發展多元通路等方法來改善問題。

若苛求一點說,這些方法先前不是沒用過。但或許因未普及實施、未落實推廣、人事更迭無以為繼、零零散散不見成效、標準不一意見不合等原因以致產銷問題一直無法有效克服。

那麼如何在這次的改善契機中能有效達成任務呢?個人認為除了胡署長前述所宣佈的措施外,農委會在其中所需扮演的積極角色與定位是很重要的。以下依個人認知,提出幾個思考方向與做法提供參考:

一、生產面:對全國農產品生產狀況要能有效掌握與調節

讀者若只看標題會覺得與胡署長宣示要做的並無差異。其實這觀念大家都明白,只是這麼多年來卻一直無法做到,但這就是我國產銷問題的主要癥結;若不能克服這個問題,農政單位豈不永遠只能做救火吃力不討好的工作,承受罵名而無翻身之日?因此本文探討可以從哪些方向來鋪陳以突破這個瓶頸。

(1)訂出不同農產品國人每日合理的平均消費量

歐盟有些國家對於主要農產品的管理,會依其國民飲食習慣訂出每日平均消費量做為管理上的基礎數據。農友林裕紘也在所發表的多篇文章中以其所簡單推估國人對某項農產品每日/每年平均消費量來檢討農產品產量與價格變化間的問題。

每日平均消費量的調查方法有許多種,但此處調查之目的與批發市場農產品價格的掌握與管理有關,因此一個較快速簡單的方法可從現有全國批發市場的每日價量資料,考量節日與季節因素、排除異常值後推估出以不同月份或不同週(期)為單位的合理農產品平均消費量。

此處合理平均消費量是指,在此需求下的批發市場到貨量將可保障農產品的批發售價高於(或至少打平)產地生產成本加上運銷管理費用的合計。但為免因到貨不足影響批發售價過高造成消費端的負擔,因此這個合理平均消費量也不能訂得太低。以這個數據做為後續產地生產管理基礎的全國平均消費量須是一個合理但差異不超過5~10%的區間數而不是單一數值。

由於農產品消費具有一定比例的可替代性,因此除了訂出某單項產品的平均消費量外,也應找出幾項產品組合,訂出該產品組合的總平均消費量做為管理上的基礎數據。此外為使合理平均消費量數值未來運用上的廣度與彈性,後續也應把透過契作(及自產自銷)流出的供應量納入統計中。

(2)推估農產品合理生產面積,進行種植地區配置規劃

有了上述基礎數據,接著進行此項配置規劃才具有說服力。我們可依此推估各農產品各產期(以週或月計)應有的種植面積需求;之後再依各蔬果作物適合的生產季節、地域、我國現有農地土質環境及農民一般性使用狀況(種植習慣),考量未來天災可能災損風險,以地區別或縣市別做合理、合宜的各類作物種植面積分配。

這個工作說來簡單,但即便以目前農政部門所擁有的資料內容及完備度,應該還是要進一步優化整理、盤點與整合並花費人力,運用經驗、智慧才能規劃出完備合理的資料做為後續生產秩序協調管理之用;這是發展此管理基礎較耗腦力的部份但也是建立日後良好管理制度的必要基礎。

(3)建立具有約束力的生產秩序管理制度

政府給了農民很大的栽種自由,農民只要認為他的土壤與氣候條件適合、有足夠的技術及人力,基本上想種甚麼都可以,並不會也無法約束農民可以種甚麼,不能種甚麼;頂多只是以勸導方式警示農民可能會有生產過量價格崩跌的風險。因此我國的農產批發市場經常發生因生產過剩、產銷失調產生價格暴起暴落的困擾,需要農政部門不斷的出面處理、滅火並承受罵名。

據觀察,歷屆主政者不是沒想過要面對並解決這個問題,採用過一些方法,但都不了了之或成效不彰。原因個人無法評論,但總結就是未能做到國內農業生產秩序的有效管理。那麼有無方法可建立一個既給農民栽種自由又能對農民生產秩序具有約束力的管理制度呢?

本文後續提出的想法其實很簡單直接,先前一定有農政專家想過或嘗試實施過;就是:「對農民的栽種活動,依農民身分結合栽種土地進行 (強制)登記制」但可能缺乏好的配套措施或實施基礎以致無法有效推廣。對此,本文提出以下實施方法及輔助措施提供參考:

A、以地區或縣市別建立完備農民與農地資料庫。

B、農民從事任何栽種活動時,需透過指定之農政單位或農民組織辦理對中央資料庫的栽種登記。栽種登記前農民可在資訊系統查詢其所欲栽種的蔬果作物,其預定採收期及預定產量是否已超過先前對該地區、該產期在生產秩序管理上的合理分配數量。若超過,農民可自行從系統或由農民組織協助查詢並選擇其它蔬果作物進行栽種或決定不更改原定的栽種品項。

C、農政單位採取適當措施對於農民遵循生產秩序的行為給予支持鼓勵或讓不遵循生產秩序的農民自行承擔生產風險,可實施的做法舉例如下:

  • 當地區或縣市別之列管蔬果總體生產量保持在該地區所分配(或全國)合理之總量管制時,政府應給予該地區農民所生產之蔬果作物,於該蔬果產區的收購價維持在生產成本以上之保障。保障措施啟動與否及啟動時機應建立制度,保障的機制也不應只有“差額補貼”一種,需設計多種做法(如給予運銷管道調節等)以利彈性運用。
  • 當地區或縣市別之列管蔬果預估生產總量超出合理之總量管制時,若發生需啟動對該地區農民的收購價保障機制時,則對於優先登記農民之當期生產量應予全額保障或高比例之保障,但對於生產登記時已超過管制配額之農民所生產農產品,則不予保障或只給予低比例之保障。
  • 當產地因天災達到政府對農損的補助條件時,對於生產登記並符合總量管制生產之農民給予(預估)生產量之全部或高比例之補助,但對於登記時超出生產量管制的農民則不予補助或低比例之補助保障;補助金額應考慮該產品當時的生長年齡(成長度等)訂定不同的支付比例。

D、此管理制度若要順利推動發揮效果,還有幾個關鍵措施必須加以考量、推動與維護,包括:

  • 考量透過立法或行政命令讓農民能遵循強制登記之要求。
  • 組建完整的農民團體登記輔導機制。
  • 建置完整農民身分與土地資料庫,開發妥適資訊系統讓使用者及管理者能迅速完成查詢、登記、生產與預測資料等的管理、統計分析活動。
  • 發展完備、多樣態及公平性的生產保障措施及對產地收購價的即時、有效掌握。
  • 確實稽核農民是否依登記內容栽種,避免假農民、假生產以領取補助保障的投機行為或不依登記種類生產的脫序行為。若有農民未依登記內容栽種,需讓出原登記所佔用之生產份額並更新登記資料內容。

若以上制度能排除困難順利推展,預期一段時間後農民當會意識到,遵循生產秩序管理的栽種行為會對其生產獲利更有保障。因而會逐漸穩定於栽種作物之選擇;也期待在該基礎下,可進一步促進農民生產技術精進及更具規模與競爭力的生產組織發展。

二、運銷面:強化農產品產地價格與批發價格的關聯性、建立完善冷鏈倉儲調節備援機制

農產品從產地運送至批發市場現已發展有多種不同方式;不同的農作物、不同的產區所採行的主要運送方式也會有所不同。但不論採何種運送方式,其中參與的角色依農產品市場交易法之定義,只能包含農民、農民團體、供應人及販運商;若加入民間的用語則還有產地盤商、儲運業者、純運輸業者及批發市場中的行口盤商(以上有些名詞雖然不同但是同一類屬性的人)。

依台灣農產品運銷發展史記載,我國大型的農民團體主要包含:農會系統、農聯社系統、青果社系統及國聯社系統4大體系。這四大體系基本上都協助旗下社員、會員進行農產品的共同運銷(包含過程中必要的分級、簡易加工/預儲、包裝等作業),將農產品送至各拍賣市場。

參考台灣農產品運銷發展史第162頁表2-1-2內容及台北農產運銷公司103年果菜運銷統計年報資料,台北農產運銷公司103年度蔬菜48.98萬公噸成交量中的34.5萬公噸(約70%)是透過共同運銷系統送至台北拍賣市場完成交易的。103年度水果21.09萬公噸成交量中的12.97萬公噸(約60%)是透過共同運銷系統送至台北拍賣市場完成交易的。因此,以台北果菜拍賣市場而言,蔬菜還有30%、水果還有40%的量是經由販運商(或其他)的管道運到此拍賣市場完成交易。

合理的假設,農產品從產地至批發市場的儲運及處理成本是相對穩定的。但是觀察批發市場價格與產地價格的訊息,經常會發現農產品的產地收購價與批發市場的成交價間並未維持在一個固定的價差範圍內。交易市場所表現出來的現象;特別當農產品價格上漲時,產地收購價與批發市場價的差距會跟著變大;這是因為農產品到貨量不足時造成運銷鏈中處理成本增加的結果嗎?應該不是;這就是專欄作者焦鈞所說,產地收購價與批發市場價的脫鉤現象。這也是經常聽到農民抱怨其中的價差利益並未合理的回歸到生產者身上的原因。

反觀當農產品批發價跌時產地價與批發市場價的差距,經常會得到一個清楚的訊息:批發市場價格不能與產地收購價格相比,因為過程中會產生一定的產品耗損與運銷及管理費用。據此也可推論,農產品價跌時的虧損風險並不(一定)會發生在其間扮演運銷角色的業者身上。

直觀上這個價差問題應該比較會發生在販運商或行口盤商的通路端,不會發生在參與共同運銷系統的通路端。但依據今年6月一篇書摘(如果可以這樣做農民)所揭露的現象,還是有相當的農民並不信任共同運銷系統的通路反而比較信任孰悉的大盤商,這原因何在?

要解決這個問題就需要檢討、重塑農民與農民團體、運販商、產地盤商或供應人的關係並透過大數據的紀錄與分析(即時)找出問題點;調整這環節上的產銷結構是改善農民生產收益的重要課題。基本的做法可朝以下幾個方向努力:

  • 提高農民對其農產品產地收購價的議價能力。
  • 增加農民團體、運販商、產地盤商或供應人分擔農民生產風險的責任
  • 加重運販商、產地盤商或供應人朝 “服務商”角色發展的成分

如何做?以下提出幾種方法提供參考:

(1)推動農民與販運商、產地盤商或供應人的長期穩定關係

目前未參與共同運銷系統的一般農民,應該也有其所熟悉較常往來的產地盤商,但可能多半處於不平等地位;農民可能被視為盤商的附庸(不許其他盤商搶他的貨源生產者)而沒有感覺。

因此政府應協助農民改善此種關係,建立農民與盤商類似“契作生產”的平等合作關係,關係內容若能白紙黑字寫下最好。合作內容及條件可包含以下幾種模式:

  • 產期的收購價在一定的品質基礎上保證參考當時某批發市場一定時期內的產品平均批發價格的多少成數加以收購;農民若無正當理由不能將產品轉售其他盤商。
  • 產期的收購價保證以XX最低價以上加以收購;農民若無正當理由不能將產品轉售其他盤商。
  • 不保證收購,但同意以XX費用將產品運至某批發市場銷售
  • 其他

為了促成雙方這種長期穩定關係的建立,批發市場可做出相關的鼓勵措施,例如提供此等與農民建立具體合作關係的販運商及供應人專屬卸貨場地、優先拍賣權或交易管理費優惠等(可依據農產品交易法第23條延伸辦理之)。畢竟運販商的生財來源是農民生產的產品,運販商若想靠農產品的運銷差價賺取利潤或機會利潤,則運販商應分攤農民風險或給予農民應得收益。不能以近似剝削(買低賣高)的手法來刻意壓低農民的收益或不分攤農民生產風險卻由政府單獨承擔農民生產的風險後果。

此外,若能建立並維持前述第一項生產秩序的良好管理,除可降低農產品因產銷失調所造成的暴漲暴跌現象,減少中間商賺取此機會利潤的操作空間外,農民相對穩定的生產作物選擇,也有助於雙方長期關係的促成與建立。

(2)將農民與農民團體、販運商、產地盤商或供應人交易資訊即時化

第(1)點長期穩定關係的建立基本上需要本項機制加以促成並可讓農政主管機關做適當的稽核與約束。

制定農產品交易法的精神係認定提供一個市場公開交易制度並迅速揭露詳實的交易資訊是維持合理農產品市場價格的重要環境基礎。因此,一個公開、即時的“產地收購交易價格”也應是維繫農民產地售價權益的重要環境基礎;但此交易資訊並不需對市場公開,只需對政府主管機關公開,以便做為管理、稽核及前述農民生產保障措施辦理的參考依據。

依農產品交易法第18條的內容:“第二款至第六款之供應人,應備置交易資料;必要時直轄市、縣 (市) 主管機關得查閱之 (實務上真正有執行查閱的行為應該很少)。本項方案的施行可依據本條辦理;就是在中央主管機關開發一個農民與販售商交易資料的即時登錄系統(有別於現在的 “農產品產銷供應鏈整合服務平台” 或將其升級)。

政府得要求販運商、產地盤商或供應人需先在該系統完成交易資料登錄後方得在批發市場進行交易。如此政府即可獲得批發市場中產地農民交易端的即時資料。之後主管機關再從批發市場取得批發市場端(未來應含行口區)的交易資料後,將兩邊資料進行勾稽比對,找出不合理處再深入追查原因做為除弊、政策或管理辦法調整的依據。

對於農民端交易資料收集,需考量資料的正確性並有防弊措施以免造成後續政策與管理上的誤判,及防止有心人從未來辦理保障措施時獲取不當利益的僥倖心理。

(3)建立完善的冷鏈倉儲供貨調節備援機制

農產品的生產,氣候狀況佔了很大的影響因素;也許會因此造成豐收,也經常因災損造成欠收。因此以冷鏈倉儲方式進行農產品的預儲、暫儲是調整批發市場農產品供應量的重要手法,也是生產秩序管理的備援措施。

冷鏈倉儲的重要性已受到政府農政部門的重視,但政府主管機關除建設批發市場自己的冷鏈倉儲設施外,也應考量並整合、規劃促進民間專營公司的設立,估算全國應有的冷鏈倉儲需求,建立符合標準的農產品冷鏈專營倉儲容量與能掌握即時可使用空間、倉儲位置及儲存產品數量等資料之資料庫系統;搭配對於各主要農產品產期生產之預測資料,依事先建立的各類產品供貨調節機制及早做好反應調節措施的準備。如此當可有效的把農產品價格變動在自由市場機制下做有效的控制與管理。

以上即為本文對我國產銷結構現況及問題所提出的改善建議,期望本建議對我國農產品產銷結構體的體質改良做出貢獻。

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