文/謝志誠(財團法人農村發展基金會董事長)

前言:面對我國總人口數減少、高齡化與少子化、人口過度集中大都會,以及城鄉發展失衡等問題,行政院於 2017年12月的年終記者會宣示「安居樂業」、「生生不息」及「均衡臺灣」等三大施政主軸,其中在「均衡臺灣」方面,則以積極推動「地方創生」政策為主。

2018年,行政院邀集中央部會、地方政府及關心地方創生的民間產業負責人與學者專家等成立「行政院地方創生會報」,2018 年 5 月 21 日行政院賴前院長主持「行政院地方創生會報」第1次會議,指示國發會於年底前提出「地方創生國家戰略計畫」,並宣示 2019 年為臺灣地方創生元年,全面展開地方創生相關工作。

地方創生推動的行政架構

依照國發會提出的「地方創生國家戰略計畫」,行政院設「行政院地方創生會報」;國發會成立平台,負責統籌、協調整合、相關規劃與執行支援,並作為創生事業提案媒合平台;鄉(鎮、市、區)公所及在地產學研機構、社團等共同負責發掘地方DNA、凝聚共識、形成遠景、提出創生事業計畫;直轄市、縣(市)政府研擬跨鄉鎮市區的地方創生事業提案、協助鄉(鎮、市、區)公所之創生事業提案及媒合地方資源等。

除了「地方創生事業計畫」外,國家戰略計畫也提到另一個關鍵詞叫「地方創生計畫」;最近以來,國發會開始辦理下鄉說明會,鼓勵列為優先推動地區的鄉(鎮、市、區)提報「地方創生計畫」,說明會之後,很多人都在問「地方創生計畫」與「地方創生事業計畫」的關係為何?誰可以提?怎麼提?提給誰?資源哪裡來?

幸運的,我在一月底的一個交流會中,與主責的國發會國土區域離島發展處郭翡玉處長(現為國發會副主任委員)幾個即問即答的互動後,再去詳讀行政院核定的地方創生國家戰略計畫後,我終於恍然大悟,原來是這樣……於此,我以圖解搭配說明的方式,為大家介紹地方創生計畫之形成與提案過程,希望有助於大家認識地方創生這個議題。

政院未單獨編列預算,各部會相關預算提撥10%,國發會統籌整合

推動地方創生的資源哪裡來?是大家都很關切的議題。由於行政院在推動地方創生之初即宣布「不編列特別預算或設立基金」(日本為單獨編列超過千億日圓的創生預算);而在隨後推出的臺版五支箭即把「整合部會創生資源」列為其中的一支箭,按照國發會的說明,國發會將負責統籌及協調整合部會地方創生相關資源,共同協助推動地方創生事業。

截至目前為止,國發會已盤點並選定11部會共37項計畫納入整合,共同協助推動地方創生事業;據稱將匡列個別計畫經費的百分之十投入作為地方創生事業計畫的資源。換言之,未來,地方政府彙整提報的地方創生事業計畫經行政院核定後,國發會將依地方創生事業計畫的屬性,協調與計畫性質相近的中央部會撥款。

不容否認的是這納入整合的37項相關計畫有個別的審查、撥款與考核方式,它們不盡然能夠馬上與百家爭鳴的地方創生事業計畫相銜接,因此透過滾動式的協調修正相關計畫的作業要點(或辦法)勢在必行,相信這會是很沉重的行政負擔。

地方創生計畫形成與提案流程五步驟

依據《地方創生戰略計畫》,地方創生事業的提案方式係依地方發展狀況而異:(1)以鄉(鎮、市、區)為單元者,採由下而上; (2)跨鄉(鎮、市、區)範圍者,採由上而下(如下圖1):

第一類:以單一鄉(鎮、市、區)為範圍者

以單一鄉(鎮、市、區)為範圍者:無論是地方政府(直轄市、縣(市)政府)、學研機構、社區、社團或企業等均可自行或合作提出地方創生事業計畫。由鄉(鎮、市、區)公所擔任提案收件窗口,負責彙整轄內符合鄉(鎮、市、區)地方創生願景的事業計畫提案及排出優先順序,送直轄市、縣(市)政府(同時副知國發會)審視及協助相關資源挹注,或轉送相關部會協助;必要時,得逕送國發會透過「行政院地方創生會報」工作會議,協調中央部會或媒合企業,支援事業提案所需相關資源。如圖2。

單一鄉(鎮、市、區)的地方創生計畫提案流程可分解成五個步驟(如圖2、3):

地方創生計畫提案流程

步驟 1》尋找地方DNA、凝聚在地共識訂定地方創生願景:

由鄉(鎮、市、區)公所主導盤點地方的人、地、產等相關資源,發掘地方特色,再舉辦「地方座談會、共識營或鄉民代表大會」廣邀在地產學研機構、企業、社區與社團等參與,凝聚在地共識(共識須以會議紀錄方式呈現),訂定鄉((鎮、市、區)地方創生願景,願景內容應包含地方人口數、地方就業數、地方居民收入或學生人數等地方創生KPI。

步驟 2 》形成提案共識:

廣邀地方政府、在地產學研機構、企業、社區與社團等參與),透過第一階段的過程,形成能落實願景的地方創生事業提案(地方政府、產學研機構、企業、社區與社團均可自行或合作提出),提案內容主要包含事業主題、事業的地方DNA、事業利害關係人、形成事業共識、事業構想(時程、地點及推動方法等)、事業對於地方創生 KPI的貢獻程度、事業所需資源與協助事項。

步驟 3》提案:

地方政府、產學研機構、企業、社區與社團均可依照形成的提案共識,自行或合作提出地方創生事業計畫送擔任提案收件窗口的鄉(鎮、市、區)公所收件。

步驟 4》提案收件、彙整與排序:

地方政府、產學研機構、企業、社區與社團自行或合作提出的地方創生事業計畫送鄉(鎮、市、區)公所收件後,由鄉(鎮、市、區)公所負責彙整轄內符合鄉(鎮、市、區)公所地方創生願景的事業提案並排出優先順序。

步驟 5》尋求與協調資源挹注:

鄉(鎮、市、區)公所將排序後的地方創生提案,送直轄市、縣(市)政府(同時副知國發會)審視及協助相關資源挹注,或轉送相關部會協助;必要時,得逕送國發會透過「行政院地方創生會報」工作會議,協調中央部會或媒合企業,支援事業提案所需相關資源。

第二類:跨鄉(鎮、市、區)範圍者

第二類,為跨鄉(鎮、市、區)範圍者,提案主體為直轄市、縣(市)政府,協力單位包括鄉(鎮、市、區)公所、學研機構、社區、社團或企業等,協‖助挖掘地方DNA,凝聚在地共識,訂定地方創生願景;亦可自行或合作提出地方創生事業計畫。

直轄市、縣(市)政府擔任提案收件窗口,負責彙整及審視轄內內地方創生事業計畫提案,協助相關資源的挹注,或轉送相關部會協助;必要時,得就地方創生事業計畫提案排出優先順序後,提送國發會透過「行政院地方創生會報」工作會議協調中央部會或媒合企業,支援地方創生事業計畫提案所需要的相關資源。如圖4。

第三類:以中央部會為提案主體,國發會直接擔任提案 收件窗口。

從發掘地方DNA到提案,環環相扣

《地方創生國家戰略計畫》在地方創生事業計畫提案說明強調提案第一步驟是「發掘地方DNA-盤點地方資源、發掘地方特色」,

為何「發掘地方DNA很重要」,它又跟後續的事業計畫有何關聯?

因為地方資源調查是一項很基礎的工作,但也是非常困難的工作。地方要談永續發展如果沒能以地方資源為基礎來支撐,談永續發展是很困難的。特別是在人才、技術、土地和資金缺乏的地方。只有靠地方的資源,透過新的詮釋與新的體驗,才能有機會將地方資源轉化為社會資本,形成一種新的社會發展模式

按照《地方創生國家戰略計畫》的說明,要盤點的對象包括「人」「地」「產」。而盤點出來的結果可能有正向的特色,也可能有負向的特色,這時,鄉(鎮、市、區)範圍內可能的提案者就要集思廣益好好想想,我們是要著手於「強化」正向的特色或扭轉負向的特色,然後訂出目標,擬聚共識訂定遠景及KPI,然後形成共識安排可以達成遠景的事業計畫,分由個別提案單位單獨或合作提出事業計畫。

以國發會一再強調的「人」為例,經過「人口結構分析」發現該鄉(鎮、市、區)的人口增加率已多年出現負成長的現象,且負成長的原因首歸「人口外移」。若把《人口增加率已多年出現負成長的現象,且負成長的原因首歸「人口外移」》列為人口特色,並把「扭轉人口增加率負成長」和「減緩人口外移」當作目標,即可衡量自己的實力訂定出「願景」,例如:「○年內要終結人口增加率負成長」,並訂出每年可供檢視的KPI,最後再安排提出可達成遠景及KPI的事業計畫。

結論,綜合以上說明:

一、鄉(鎮、市、區)公所或直轄市、縣(市)政府扮演重要角色

未來在地方創生計畫之形成與提案過程,鄉(鎮、市、區)公所或直轄市、縣(市)政府將扮演非常重要的角色不僅要主導地方DNA的挖掘,也要透過一場又一場的共識會議凝聚在地共識,訂定地方創生願景;更要協調、彙整協力單位參與地方創生事業計畫的提案。

二、盤點地方資源、發掘地方特色很重要

地方資源調查是一項很基礎的工作,但也是非常困難的工作。地方要談永續發展如果沒能以地方資源為基礎來支撐,談永續發展是很困難的。特別是在人才、技術、土地和資金缺乏的地方。只有靠地方的資源,透過新的詮釋與新的體驗,才能有機會將地方資源轉化為社會資本,形成一種新的社會發展模式。 因此,要把某一項目列為地方資源或特色之前,一定要好好想一想,它有沒有可能與地方創生遠景融合?或轉化成支持地方創生事業計畫的一部分?

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