國土計畫上路難?部分地方政府、立委要求延後實施,學者連署批評:掩護投機利益、犧牲國土

依照《國土計畫法》第 45 條,在縣市國土計畫2021年公告實施後四年,2025 年應公告實施「縣市國土功能分區」,象徵新的國土管理制度正式上路。但部分縣市政府卻以「圖資未更新」、「民眾理解不足」、「作業不及」為理由,要求中央延緩實施,甚至連立法院不分藍綠立委,都提出修法草案,要求國土計畫展延到 2027 年再上路。

此事引發環境、法律、土地規劃等各界學者反彈,共有 60 餘位專家學者連署,要求國土計畫功能分區準時公告上路,以遏止國土亂象。連署聲明中強調,推遲上路將讓投機者趁機闖關,「加劇國土利用失序、失控」。

連署學者戴秀雄批評,地方政府或立委提出延遲實施的理由「都是藉口」,實際上是在保護「投機性的開發行為」。他更披露,在疑懼未來無法變更土地的心態下,產生爭搶開發的現象,市面出現許多「土地變更專家」,零星變更的申請案暴增。

戴秀雄高度質疑延展國土計畫實施,是民代跟地方政府向政治利益妥協,掩護特定投機利益。(攝影/林吉洋)

學者:欠缺計劃引導浪費公帑,延長僅為掩護投機利益

連署聲明中指出,《區域計畫法》約於 2000 年引入「開發許可制」,只要主管機關同意、經過區委會審核通過,即可變更使用分區,導致非都市土地開發行為幾乎不受計畫指導,形成「蛙躍式開發」,東一塊西一塊的開發區,不僅土地使用不具效率,公部門更必須為私人開發提供基礎建設,形成公共資源浪費。

連署學者強調,從區域計畫轉接到國土計畫體制,合法土地使用將受到保障,而且國土計畫體制下,只要是合理的土地利用,將提供開發者更彈性的申請途徑。學界連署聲明質疑,某些地方政府或民代要求延宕國土計畫上路,根本就是為土地投機者解套,利用延長時間趁機壓線闖關。

國土計畫未來將取代區域計畫法底下非都市土地分區管理制度。(圖片來源 / 高雄市都發局)

環團:新制上路前財團壓線開發,縣府民代護航

地球公民基金會國土組研究員黃子芸指出,部分地方政府及民代抵制國土計畫上路,原因在於擔憂進入國土計畫階段後,農地變更會失去彈性。

她指出,國土計畫尤其讓中南部農業縣市感到不滿,因為農業發展區劃設集中這些縣市,他們認為農業縣市承擔農地,是剝奪地方發展權。地方政府的現實考慮在於從農地上抽不到稅收,所以普遍希望增設工業區或保有現在的彈性變更空間。這些地方政府及民代抵制背後,其實要求的是更多財稅劃分。

黃子芸也提到,國土計畫上路前,就出現手握大筆土地的地主搶建、搶開發的現象。例如台中大屯山上有一筆「富御里山開發計畫」,近 15 公頃山坡地就在今年壓線闖關成功,變更為鄉村區,獲得 1.5 萬坪建物容積,興建低密度高級住宅後,市值高達數十億元。

又如東海岸,許多財團買下土地、取得飯店或遊憩區開發權之後,卻持續申請展延,把「非建地變成建地」的開發權當成標的待價而沽,這些案子都是私人企業投資大筆農牧用地或非建地,擔心進入國土計畫階段,受限於新公告的功能分區而失去開發機會。

黃子芸指出,東海岸有大筆非都市土地以取得開發權來提高土地價格。(圖片來源/地球公民基金會)

嘉義縣府:圖資未及更新,需要時間與民溝通

在地方政府的態度上,環團特別點名雲嘉縣府,直指他們要求國土計畫展延施力最多。包含嘉義縣縣長翁章梁親自率團北上行政院溝通,雲林縣政府也為了爭取台積電進駐,縣長張麗善多次公開表明要求延展。

嘉義縣府由負責國土計畫業務的經濟發展處副處長李鴻明說明,嘉義山區有部分國有地租借給民間發展使用,原先是水源保護區或敏感區位,依照未來功能分區將劃入第一類國土保育區,承租民眾擔憂既有使用可能不符國土計畫的限制。經過縣府說明後,民眾仍有很多意見,需要時間溝通。

李鴻明強調,縣府國土業務部門只是彙整各目的事業主管機關提供的圖資,再進行土地管理。但是許多機關提供圖籍並未及時更新,縣府劃設功能分區時會出現模糊界線或爭議,還須套疊釐清。他並指出,這些地方溝通應該由中央事業機關一起下鄉說明,不該讓地方政府單獨承擔。

雲林縣府:應給農業縣發展機會,設計補償

雲林縣政府城鄉發展處都市計劃科科長周太郎接受《上下游》採訪時指出,地方政府碰到的困難是「民眾知的需求還溝通不夠」,尤其雲林縣正在爭取如台積電等重大建設,「現有的計畫趕不上變化」,希望有空間慢慢討論。

他也表示,依照國土計畫下的功能分區分配,農業發展區農地幾乎都劃在中南部縣市,凸顯「政府重北輕南」,北部縣市幾乎都是城鄉發展區、根本沒有農地,既然有機會檢討土地使用,應留給農業縣思考發展、翻轉未來的機會。而且「糧食安全應該平均分擔,為何(農地)集中在中南部?」他反問。

他建議,如果中央要按此分配承擔農地,應設計補償機制。「農地沒辦法徵稅,移轉也沒有增值稅」,從農民角度來看,沒有建設,農地價格就無法拉抬,對中南部不公平。

生態律師:藍綠立委要求展延,對國土保育毫無建設

內政部在今 (2024) 年 4 月 1 日邀集地方政府協調,初步決定按照原定方案,國土計畫將在 2025 年公告上路。然而現實上立法院朝小野大,更尷尬的是不分藍綠立委都提出各自的展延修法版本,一旦立院修法通過,行政院也必須依法延後實施。

蠻野心足生態協會律師蔡雅瀅審視過藍綠兩黨立委提出的修法草案,她表示藍綠提案都不是針對法律哪一條提出修改意見,而是針對實施時間有意見。國民黨修法版本由南投縣立委馬文君提出,她認為圖資老舊來不及更新,貿然實施造成民眾恐慌,其次,南投大量劃設國土保育區,會限制地方發展。蔡雅瀅表示,國土保育區並非鐵板一塊,國土計劃也有定期通盤檢討的機制。

蔡雅瀅指出民進黨版本的問題,所謂擔憂《國土計畫法》劃設的國土保育區會影響原有農戶生計,但實際上內政部早已多次重申,所有合法農業使用、包含加工設施都可延續。「但如果是不恰當的超限使用,那就應該趁機恢復正軌,而不是拖延下去不願修正」,她強調。

國土計畫倡議者認為,在功能分區引導下引導開發行為,才能終止農地持續失血。(圖片來源 / 高雄市政府)

連署學者:為政治利益推遲實施,把國土計劃當犧牲品

政治大學地政系副教授戴秀雄是參與發起連署的學者,他認為地方反對或要求展延的理由都是「藉口」,只是為了滿足地方既得利益者,而把國土計畫當成犧牲品。他批評:「縣市政府把農地當成累贅,希望得到財政補貼,向中央叫牌,這是不負責任行為。」

他解釋,國土計畫考量適地適性,如新北或者桃園欠缺大規模平原,大量農地劃設在中南部縣市有其地理條件,合理規劃不是地方主觀決定。戴秀雄也推測,現在應該是有人想以「保障民眾權益」之名,行「保護投機性開發行為」之實,或者創造趁機投資機會。

戴秀雄直言,國土計畫上路前,坊間已經出現一堆農地變更專家,利用地主憂慮國土新制難以變更土地的心態賺得荷包滿滿,導致申請零星變更案件暴增,他質疑這才是地方政府跟民代要求展延主因。

他也強調,《國土計畫法》明文保障所有既有合法權益,所謂「新制實施會傷害民眾權益」的說法難以想像。國土計畫上路後,由於改以功能分區來主控土地的實際運用,土地使用彈性應該是比現在更大。

國土計畫分三階段,自2016年立法後,由中央政府完成全國國土計畫,並規範各縣市政府於2021年提出縣市國土計畫,原定2025年4月公告功能分區後,即刻全面實施。(圖片來源 / 苗栗縣政府)

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