地球公民/從台灣的龍貓森林─安朔櫟林,看保育與農業共存,國土計畫如何發揮功效? 

文/地球公民基金會董事長李根政、地球公民基金會議題部專員梁聖岳、地球公民基金會副執行長黃靖庭 

2018 年,長期在台東安朔地區觀察、記錄殼斗科的生態愛好者發現當地的林農砍伐櫟林、整地, 於是向社會大眾與政府部門展開倡議,保育安朔珍貴的殼斗科森林。 

然而,珍稀物種在安朔生長的範圍,土地權屬複雜,依當前的土地編定,多數屬於國有財產署(以下簡稱「國產署」)管理的農牧用地,而非擁有法規(《森林法》)工具的林業保育署(以下簡稱「林保署」)可以直接管理的土地,而部分土地上也有林農持續經營農林產業的需求,需要各方細緻對話,透過包容不同利害關係人的保育策略和架構,一起面對台灣森林保育課題。 

六年來,政府相關部門、保育團體及生態愛好者持續地磨合討論,至今仍在進行中,可以說是討論台灣當代淺山地區森林保育的指標案例,值得關心森林保育的社會各界共同來了解,尋求解方。 

安朔櫟林空拍(攝影/傅志男攝;地球公民基金會提供)

殼斗科物種的美麗與哀怨

台灣有 45 種殼斗科樹木,其中 14 種為特有種,也有 14 種列名為稀有植物,生長範圍自低海拔的亞熱帶森林橫跨到中高海拔的溫帶林,殼斗科物種在台灣不同海拔的森林與其他類群共生,形成繽紛而豐富的植物群落。 

殼斗科除了是森林裡優勢類群之外,青剛櫟春天的嫩葉是許多灰蝶屬與蛺蝶屬重要的食草;石櫟屬與苦櫧屬的柔荑花序開花時,散發氣味吸引昆蟲前來授粉;果實成熟時,成為了松鼠、黑熊、山羊等野生動物的食物,台灣黑熊還會在青剛櫟的樹冠築巢,當然殼斗科自己也需要依靠這些動物將種子傳播到更遠的所在。 

然而 20 世紀初,台灣的原始森林在日本和國民政府兩大殖民政權的森林經營規劃下,經歷大規模伐木造林,為了開發山林資源,更有許多迫遷部落的移住計畫。殼斗科植群分佈熱區的中、低海拔櫟林楠櫧林帶──原始闊葉森林,更在 1965~1976 年的林相變更,與 1983~1987 年的林相更新等政策下,受到嚴重的破壞,直到 1991 年政府宣布禁伐天然林,才得到些許到喘息的機會。 

台灣的龍貓森林─安朔櫟林,土地權屬複雜 

安朔櫟林位於台東縣達仁鄉,核心區域面積約 500 多公頃,是連結台灣本島與恆春半島的重要生態廊道,也是冰河期的東亞大陸物種向南遷徙的東南邊界與避難所,在植群分區上屬於台灣東南區,終年穩定的氣溫,加上稜線與山谷交錯的地形,讓台灣超過半數的殼斗科物種能夠立足在這片台灣東南角的森林。 

然而,當地土地權屬也十分複雜,除了林保署管轄的「國有林地」、原民會管轄的「原住民保留地」、鐵路局管轄的「交通用地」……等之外,當地也有國產署管轄的「農牧用地」與「林 業用地」,許多土地是 20 多年前或更早就出租予農民進行造林或耕作,其中大公農牧有限公司(以下簡稱「大公農牧」)是最大的承租者,承租近 140 公頃。當然這片森林也是安朔與鄰近部落的傳統領域與獵場。(請參閱表一)

位於台東安朔地區的龍貓森林(殼斗科森林)(攝影/傅志男;地球公民基金會提供)
(製表/地球公民基金會)

森林砍伐樹木,包含稀有植物─浸水營石櫟與大武石櫟

2017 年起,大公農牧陸續向主管機關申請伐採森林,準備作為培育椴木香菇之木材,至 2021 年,累積砍伐約 37.1 公頃(將近 1.5 個大安森林公園面積)位於農牧用地的森林,伐採作業引起了長期於此地觀察殼斗科植物的社群關注,在《台灣橡實家族圖鑑》作者林奐慶現場勘查之後,發現砍伐樹木包含了被列為瀕臨滅絕等級(EN)的稀有植物─浸水營石櫟與大武石櫟(加拉段柯)。 

安朔地區於農牧用地的森林開墾情形(攝影/傅志男攝;地球公民基金會提供)
當地林農伐採森林,培育椴木香菇。(攝影/傅志男攝;地球公民基金會提供)

進行植群基礎調查,作為保育策略參考  

地球公民基金會在林奐慶及董藹光、潘富哲等殼斗科生態愛好者的邀請下,深入了解案情並現地勘查,爾後透過拜會林保署本部及台東分署,促成停止核准伐採的新申請案件,林保署從善如流,啟動委託生態顧問團隊進行安朔地區的植物資源調查,邀請多位植物生態學者與公民團體進行調查報告審查,提供修正意見。 (請參閱表二)

2020 年起,台東分署委託不同的顧問與研究團隊,在安朔森林進行植物資源調查,聚焦在引發爭議的南迴鐵路安朔隧道沿線區域。根據調查結果,珍稀殼斗科樹木分布熱區主要位於鐵路西側,台東分署和民間保育人士和團體、學者專家,透過協商討論,將共約 150 公頃的林業用地劃為限制經營(伐採)的區域,並將撰寫經營管理計畫書,朝向由台東分署與承租人合作進行保育工作。 

此外,鑑於台灣東南區域植群及生態研究,基礎資料之缺乏,台東分署和民間也建立共識,建議由林保署籌措經費,整合台東、屏東兩分署,進行大尺度的植群基礎調查,做為後續保育策略擬定的參考。  

製表/地球公民基金會
安朔櫟林周邊許多的保護區是生物多樣性熱點,引發爭議的南迴鐵路安朔隧道沿線區域(製圖/地球公民基金會)

珍稀殼物種生長在「農牧用地」,該怎麼辦?

同樣具有保育價值的森林,長在「林業用地」與長在「農牧用地」的命運大不同。 

台灣的非都市土地,依《區域計畫法》劃分為共計有 11 種使用分區、19 種用地。如果土地被編定為「林業用地」,依法要從事植林、伐林等林業活動,並維持森林狀態,不得轉為農業等利用; 如果土地被劃分為「農牧用地」,依法可從事農業活動,如果在農牧用地上營造人工林或自然長出森林,地主想要砍伐,並不會受到《森林法》的限制。 

林保署依《森林法》管轄僅能管轄「林業用地」。如果珍稀物種出現在「林業用地」,林保署可 以依據現行的《林產物伐採查驗規則》把關伐採的申請。如果進一步要求林業用地上的承租人或地主無限期停止伐木,形同放棄其經營之造林,林保署可以依《具生產性私有林限制採伐補償要點》給與承租人補償。 

但若殼斗森林位於「農牧用地」上,即使發現瀕危物種或保育類昆蟲,只要符合相關水保規定就可以伐採,難以透過《森林法》規範,要求承租人保全這些森林。 

另一方面,安朔當地的公有出租農牧用地主要由國產署管轄,但國產署缺乏生態保育專業,除非產生重大爭議,否則其上的生態議題往往無法被識別並採取保育行動。 

公民團體連署,為世界級殼斗科森林請命 

2022 年林保署委託台灣生態學會進行「台灣東南區植群生態調查」,經過 50 多趟次的野外調查與設置上百個樣區的調查後,報告指出,安朔地區擁有 26 種殼斗科植物,佔全台 45 種殼斗科物種中的 57 %,在僅佔占台灣本島約 0.42 %的面積(150 公頃)中被發現,而在 26 種殼斗科物種當中,有高達 11 種是特 有種、近危有 3 種、易危有 3 種、瀕危有 2 種。

調查結果認為,安朔櫟林是台灣櫟林保育熱區,更是全球殼斗科植群的保育熱點。因此提出保護區劃設的倡議,期待透過大範圍的劃設,能夠將台灣殼斗科植群多樣性最高的區域與其他生物多樣性熱點串連。 

然而就在調查期間(2023 年),大公農牧依然逕行將承租地上的浸水營石礫、加拉段柯等珍稀物種砍除,種植生薑。台灣生態學會眼見農牧用地上的殼斗森林被持續砍伐,在 2023 年 3 月發起「為世界級殼斗科森林請命」的連署行動,也提出劃設保護區的構想和藍圖。 

被列為瀕臨滅絕等級(EN)的大武石櫟及浸水營石櫟。(攝影/傅志男;地球公民基金會提供)
被列為瀕臨滅絕等級(EN)的大武石櫟及浸水營石櫟。(攝影/傅志男;地球公民基金會提供)

民團與政府協商,達成兩點共識

在連署行動之後,2023 年 6 月立法委員洪申翰安排,民間團體和林保署及國產署進行溝通協商,達成以下共識:

一、國產署清查具保育價值森林上的租約和用地編定,並依照不同的土地樣態,採取三階段措施:

●  第一階段:將無租約或為造林地租約且用地編定為林業用地的土地,從國產署移交給林保署管理。 

●  第二階段:將編定為農牧用地的土地,由國產署向地政機關申請辦理土地變更為林業用地後,再移交給林保署管理。 

●  第三階段:若土地完成變更後仍有租約,國產署將持續與承租人溝通,妥適處理租約後再移交林保署管理。另針對違約狀況亦會要求承租人改善。 

二、國產署、林保署、承租人共商並形成保育共識:

●  與承租人討論保育措施,搭配生態補償、林業多元輔導方案等政策,協助承租人進行轉型經營。 

●  共商台東縣國土計畫功能分區的劃分,透過土地使用管制達到櫟林保育目的。

●  委託顧問公司規劃更為細緻的森林經營計畫,並且結合土地使用管制,落實保育規劃。 

2023年,60餘筆土地改由《森林法》管理

在許多關注安朔櫟林的環境團體倡議與參與之後,國產署意識到安朔櫟林的重要性,除了會同水土保持技師處理整地行為是否違反《水土保持法》外,也與台東縣政府協作加速用地變更程序。

2023 年 8 月初,當地 60 餘筆擁有珍稀物種的土地,已從「農牧用地」轉為「林業用 地」,未來將由熟悉林政業務的林保署以《森林法》進行管理。國產署也將逐步會勘、與承租人協調未來該如何在維護當地生態保育的前提下延續租約或是將租地收回,這些不同的因應措施能否將租約處理完成,是接下來要關注的重點。 

各個不同的公民團體透過現勘、長期蹲點、遊說倡議等方法,促成政府機關對於安朔櫟林的保育作為(圖片提供/地球公民基金會)

國土計畫與長期保育對策 

台灣的農業、林業、保育的相關法規多是綁定「用地編定」或是「保護區劃設」,現行的法規彷彿分區劃定之後,就假定不存在其他課題,難以讓土地的功能兼容並蓄。 

因此,當關鍵的保育物種出現在「非保護區」,甚至與地主或承租人的土地利用發生衝突時,我們就必須思考新的保育模式,如何才能同時兼顧地主承租人、植物保育與在地居民生計發展, 期待在法規與政策之外,民間的倡議也能為台灣土地利用、森林保育注入不同的可能。 

2025 年《國土計畫法》上路在即,不過台東縣國土計畫目前將此片土地(安朔櫟林)劃為國土功能分區中的「農業發展區」,亦即土地上的珍稀植物,將再度面臨被伐除的風險。

為了保育世界級殼斗科森林,除了促請台東縣政府依該區域生態價值調整國土功能分區為「國土保育地區」之外,也可依《國土計畫法》 第 23 條規定「國土保育地區以外之其他國土功能分區,如有符合國土保育地區之劃設原則者,除應依據各該國土功能分區之使用原則進行管制外,並應按其資源、生態、景觀或災害特性及程度,予以禁止或限制使用」,以擬定因地制宜之土地使用管制規則,並兼顧林農權益,發展森林資源多元治理方案,讓此珍貴的森林得到妥適管理。

 全台位於農牧用地上的森林,缺乏合理可行的保育機制

而目前全台位於農牧用地上的森林,仍缺乏合理且可行的保育機制,類似安朔櫟林的土地利用衝突仍有可能在其他地區發生,未來《國土計畫法》上路後,約有 6.5 萬公頃的「林業用地」 將被編入農業發展區第三類(山坡地農地),在使用限制上形同降編(降低管理強度)。

這些土地除了農業使用之外,如果面臨珍稀物種等重要保育課題時,就需要識別哪些是可以利用的土地, 哪些是無法犧牲的棲地,從生態資源調查判斷棲地的重要性,在確認保育標的後,提出保育對策 與協調土地利用,這是國土計畫上路後要面對的重要課題。 

2023 年組改之後,農業部已是台灣最高的農業、農地以及生態保育的主管機關,需要在部內建立協助機制。同時,農牧用地上的森林也涉及了國產署及地方政府的權責,需要跨部會的溝通協助和承擔,讓國土保育與農業經營得以找出解決衝突的途徑。 

期待「安朔櫟林」經驗,建立台灣新的保育典範

就安朔殼斗森林而言,經過植物的生態調查證實該區具有保育價值,在各方努力下,目前正朝向將所有土地變更為林業用地,移轉到林保署管轄,並逐步依保育價值與承租人意願回收土地。

不過當代的保育行動無法全賦予單一單位承擔,不同土地的權屬機關、使用土地的利害關係人、環保團體等,都可以是保育的行動者,對於自然資源的經營管理,不能如同過往期待強硬的擴編法令與權責解決一切。 

自 2021 年起,林保署逐年委託顧問團隊進行擬定安朔地區經營管理與保育計畫,了解當地森林經營的現況,並搜集承租人的想法,提出經營管理的建議。

未來林保署或許可以透過國土綠網等政策工具,串連不同的土地管理機關與利害關係人,開啟政府、民間及利害關係人的對話與協力,創造具體可行、且兼顧各方權益的保育對策,讓不同角色在保育的行動上發揮不同的功 能,期待透過「台灣龍貓森林─安朔櫟林」的跨部會治理、利害關係人協作,建立起台灣新的保育典範。 

  • 本文感謝楊國禎副教授協助多項提供修正意見。 

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