修法重刑重罰 為何食安越補越大洞？

行政院本周將提出〈食品安全衛生管理法〉修正草案，研擬將刑度加重、罰金增加10倍，並以技術性修法方式解決「一事不二罰」。食安專家指出，行政院修法不但抓錯重點，根據上次食安修法後的執行結果，出現「嚴修母法，積極關門；鬆修細則，廣開後門」的現象。表面上食安法越修越嚴，實際上行政單位制訂細則製造管理漏洞，最後賠上的仍是國民健康。

中國文化大學推廣教育部兼任講師陳俊成指出，國內歷經塑化劑、毒澱粉、大統混油到最近發生的劣質豬油事件，都有一個共同特徵，就是「食品廠幾乎可以便利的進口飼料級或化工原料作為食品原料」。然而歷次食管法修法討論，都圍繞如何加重刑罰或提高罰金、罰鍰，卻忽略怎麼把這道業者的後門關起來，甚至行政單位還藉由制定行政規則的方式，把食安法修法堵住的漏洞再打開。

究竟有哪些漏洞？陳俊成歸納出以下四點。

漏洞一：施行細則逾越母法 鬆懈食品添加物管理

陳俊成舉例，民國103年2月5日修正通過的食安法就是最明顯的例子，因為毒澱粉事件爆發，立法院為了加強複方食品添加物的管理，特別在食管法第3條第1項第3款關於「食品添加物」的定義中，新增「複方食品添加物使用之添加物僅限由中央主管機關准用之食品添加物組成，前述准用之單方食品添加物皆應有中央主管機關之准用許可字號。」

可是到了103年8月13日公布的「食品安全衛生管理法施行細則」第3條，內容卻變成「本法第三條第三款所稱中央主管機關之准用許可字號，指食品添加物使用範圍及限量暨規格標準附表一食品添加物使用範圍及限量所定之編號。」

陳俊成指出，食品添加物管理從母法規定「單方食品添加物皆應有中央主管機關之准用『許可字號』」，透過施行細則解釋成「食品添加物使用範圍及限量『所定之編號』」，此舉不但有行政命令違背母法的問題，影響所及，連原本應該要辦理查驗登記的單方食品添加物，透過新的施行細則規定，實質上也不必查驗登記，擺脫主管機關追蹤管理。

按照原本的食品添加物管理機制，單方食品添加物必須辦理查驗登記，取得食藥署核發的「許可證字號」，才可以在市面上販售，或是做為複方食品添加物的原料。每項單方食品添加物只會有一張「許可證字號」，如同每個人的身分證字號，是剛性號碼，不能改變。而且政府辦理添加物查驗登記的審查過程較為嚴謹，業者較難有作弊空間。

反觀「食品添加物使用範圍及限量『所定之編號』」，只是食藥署針對不同品名的食品添加物所給予的「號碼」，而這組號碼不但可以浮動變換，任何廠商均可以使用，不必經過政府的查驗登記，給業者很大作弊的空間。

陳俊成解釋，食安法載明的單方食品添加物「許可字號」，很明確地就是政府辦理查驗登記後頒給的「許可證字號」，但衛福部竟然可以透過訂定施行細則的方式，將母法的「許可字號」曲解成「食品添加物使用範圍及限量『所定之編號』」，導致原本規定單方食品添加物必須辦理查驗登記的規定，形同具文。箇中緣由，令人玩味。

漏洞二：食品外包裝未強制標示製造廠商 源頭管理成空話

這次劣質豬油事件，發現強冠公司不只自己生產「全統香豬油」，也幫工研整合行銷公司代工生產「合將香豬油」。但在「合將香豬油」外觀包裝上，完全看不到製造廠商強冠公司的任何資訊，以致劣質豬油事件爆發後，許多商家原本慶幸沒有用到強冠公司豬油產品而躲過風暴，等發現「合將香豬油」也是強冠代工後，驚訝又無奈，而衛生單位緊急要求業者下架相關產品，已是三天後。

未強制要求食品或食品添加物外包裝註明「製造廠商」，讓食品安全強調要「源頭管理」，形同具文。陳俊成說，原本食安法第22條規定食品外包裝必須明確標示「製造廠商『與』國內負責廠商名稱、電話號碼及地址」，但103年2月5日修正的新法，第22條卻變成「製造廠商『或』國內負責廠商名稱、電話號碼及地址」。

法條內容從「與」到「或」，一字之差卻影響深遠。陳俊成表示，這形同放寬食品業或食品添加物業者不必在產品外包裝上註明「製造廠商」，導致稽查人員難以源頭管理，也放縱非法廠商逍遙法外。

陳俊成說，食品外包裝若只標示國內負責廠商，不但不利稽查人員追查代工的製造廠商，甚至可能引發「人頭廠商氾濫」的問題。他建議食藥署應公告，凡標示負責廠商名稱者，其負責廠商應將製造廠商或進口商名稱、地址、電話號碼送轄區衛生局核備，並開放其他地區衛生局查閱，才能確實做到源頭管理，減少人頭廠商的情事發生。

漏洞三：食品或添加物原料免中文標示　易給不肖業者空間

陳俊成說，現行的食品安全衛生相關行政規定，未要求食品或添加物的原料包裝必須標示「食品級」，也未強制要求標示中文，造成原料進入食品工廠不需標示，稽查人員查廠時，很難從外觀分辨是食品原料還是飼料、化工原料。這給予飼料及化工原料流入食品廠很好的機會。

舉例來說，〈食品安全衛生管理法施行細則〉第18條關於「有容器或外包裝之食品及食品添加物之標示」，在該條文第1項第3款有如下的規定：「輸入者，應依本法第二十二條及第二十四條規定加中文標示，始得輸入。但需再經改裝、分裝或其他加工程序者，得於販賣前完成中文標示。」

食藥署則根據這項施行細則頒布了〈輸入食品免貼中文標示申請須知〉。如果業者進口食品原料或添加物原料後，還需要改裝、分裝，可以向食藥署申請「輸入食品免貼中文標示」，並且必須在分裝或改裝進口原料之前或之後，附上原包裝與分裝、改裝後的包裝照片或影像檔。

不過申請須知開了一道後門，就是如果這些進口食品及食品添加物「如屬輸入後自供或供其他餐廳、食品工廠加工調理者，不需檢附改裝後之照片。」陳俊成說，因為這項規定開了後門，無疑方便飼料級或化工級原料進入食品廠或食品添加物工廠而不被發現。

漏洞四：食品添加物業者自主登錄　誰來稽核正確性？

衛福部食藥署根據〈食品安全衛生管理法〉第8條第3項規定「經中央主管機關公告類別及規模之食品業者，應向中央或直轄市、縣（市）主管機關申請登錄，始得營業」，頒布公告〈食品添加物業者應辦理登錄〉的行政命令，要求食品添加物業者必須到食藥署「食品業者登錄平台─非登不可」自行登錄。

陳俊成說，目前食藥署對於食品添加物的管理，主要有「登錄」與「登記」兩種，雖然只差一個字，但嚴謹度卻差非常多。他說，登錄是由業者自行上「非登不可」網站登錄食品添加物的資訊，資料可以隨時更改或作假，而驗證資料真實性的責任在地方衛生局，地方衛生局卻欠缺查核資料真實性的人力與能力。

反觀「登記」制度，業者必須主動向食藥署委託的CAS台灣優良農產品發展協會提出食品添加物相關資料供查驗登記，CAS會審查業者所提登記資料的正確性與真實性，還會實際檢驗添加物品質。CAS抽驗添加物的頻率也遠比登錄制度密集，若業者未達法規要求或食品添加物管理規定，就無法取得許可證。

陳俊成指出，登記制度遠比登錄制度嚴格，也較能保障國民健康，但食藥署卻採取管理較鬆散的登錄制度，鼓勵業者自主管理。開放業者自主管理的結果，卻形同洞開食安後門。

他說，強冠使用餿水油製造劣質豬油的事件爆發後，現在業者知道只要一有食安事件，食藥署會從登錄網站查閱所有資訊，立即發布違規業者資料，因此業者都知道盡量不要登錄高風險性的供貨商資料；或是購買原料時，少部分向合法廠商購買，大部分仍向非法廠商購買，但登錄時僅填寫合法供應廠商的資料。這些廠商打賭衛生單位沒有能力或時間追蹤登錄資料的真偽，所以才敢陽奉陰違。

六步驟瓦解食安防線 讓飼料級與化工原料長驅直入

陳俊成表示，因為一連串的制度缺失與法規漏洞，讓飼料級或化工原料可以進入食品工廠，讓不肖商人牟取暴利，國家稅收損失，國民賠上健康。他歸納出黑心廠商六步驟如何瓦解食安防線：

第一、現行制度讓食品業者可以進口與販售飼料級原料，食品添加物業者可以進口與販售化工原料。

第二、現行制度讓食品進口報單品名規定不需繕打「食品」及「批號」等字樣，導致食品與非食品經常混淆，並且又無批號，很難追溯管理。

第三、食藥署在海關沒有實驗室，食品檢驗都需外送認證實驗室檢驗。在預算設限的情況下，進口食品抽驗大多以目視管理，或採取先放後驗。進口食品真正透過實驗室檢驗的比例很低，更不用說先放後驗的食品還會追溯檢驗。

第四、由於食安法施行細則第18條1項3款後段規定開了後門，讓進口原料「但需再經改裝、分裝或其他加工程序者，得於販賣前完成中文標示。」因此，飼料原料不需標示，可以透過掩人耳目的方式進入食品廠。

第五、由於食安法第22條放寬食品或食品添加物外包裝不必標示「製造廠商」，因此不肖業者可以找人頭來當「負責廠商」，規避食藥署的追蹤。

第六、政府希望廠商自主管理，推動登錄制度，所以有心業者採取少部分原料向合法廠商購買，大部分原料向非法廠商購買的策略，登錄時僅登錄原料合法廠商的資料，反正政府平日也無能力追蹤。

陳俊成強調，每次發生食安事件，社會大眾就嚷嚷著要修法重罰，這實在是治標不治本，甚至是移轉問題焦點的做法。他呼籲藉由這次餿水油事件，官員與立委能夠真正看到現行食安相關法規的漏洞，趕緊補破網，不要再只想以重刑重罰帶過，重蹈「嚴修母法，積極關門；鬆修細則，廣開後門」的做法，否則類似餿水油、毒澱粉的事件，將會一再上演。