近來農委會面臨業務重整與增加的壓力;包含農村再生業務移轉至農委會企劃處,食農教育業務也經副主委陳吉仲承諾由農委會執行。同時,民間對於許多農委會施政工作多所期待;包含農業缺工、是否引入農業移工之爭論爭議多,農村周遭生態環境劣化、農地重劃之政策工具為內政部主責、推動食品安全業務、穩定糧食價格波動、推動認驗證體系等等。

因此本文先從比較三國中央農業主責機構之行政部署進行分析,進一步提供台灣農政單位如何定位農業生產與農村發展之政務推動。

比較英、加、台三國如何定位農業與鄉村發展

中華民國農委會的下屬單位包含:農糧署、漁業署、動植物防疫檢疫局、農業金融局、林務局、水土保持局、以及許多研究及業務執行單位。其中並沒有專責統籌規劃鄉村發展相關行政的單位(但由水保局農村建設組進行農村行政)、農民行政則充其與農委會內的輔導處相關;連「三生三農」此等基本的施政方針都無法健全照顧。

因此有必要引介他國行政單位之比較,分析農委會於農民與鄉村行政上的不足。本段採用的比較標的為英文可取得之材料,人口數與台灣相當的農業大國加拿大、以及面積與台灣同為島國的大不列顛;若後續需要比較他國,丹麥、義大利、瑞士、荷蘭以及以色列等有傑出農業表現、且面積相當的國家,應該是值得比較的標的。

加拿大農業部

加拿大農業部的一級單位有:食物檢查局(已移轉至健康部)、酪農業委員會、穀物委員會、農場信用局、農產品委員會、農業審查仲裁(Canada Agricultural Review Tribunal)以及賽馬署,而加國的鄉村發展則是在各省的農業廳單位進行。

由於加國地域廣大屬於大規模農業,因此農民所得較高;並不是適合中華民國農委會學習的對象。然其農場信用局亦有鄉村農業生產救助貸款、支持農企業發展角色,並且「以金領農」服務橫跨加拿大各鄉鎮;可視為加拿大農民服務與鄉村政策的機構。

英國的環境、食物與鄉村事務部

英國的環境、食物與鄉村事務部,與北愛爾蘭的農業、環境與鄉村事務部是分別運行的。其中英國的環境、食物與鄉村事務部下轄多種行政與幕僚單位。

  • 非行政單位:林務委員會與水利管制署。
  • 行政類單位:動植物健康處、環境漁業與養殖漁業科學中心、獸醫局、鄉村救濟支付局。
  • 諮詢機構:基因改造作物釋放於環境諮詢委員會、獨立農業上訴委員會、科學諮詢委員會、畜牧產品委員會
  • 仲裁單位包含:植物品種與種子仲裁
  • 非行政副屬單位:農業和園藝發展委員會、皇家植物園董事會、消費者委員會、環境局、聯合自然保護委員會、海洋管理署、國家林業公司、英國自然與景觀保育幕僚、海洋魚業署
  • 其他單位包含:地景保育、花市管理、國家公園。

他山之石可以為台灣農業行政機構提供什麼思考

從他國的農業行政單位部署,可以略為推得幾個結論:

  • 農業防檢疫審查:兩國防檢疫均以仲裁制度為主;其功能類似於我國的動植物防疫檢疫局,卻能進行類似法庭、公聽會及辯論的動植物防檢疫之仲裁。不但保有關口檢驗的功能,更深化法治以維護國家農業利益,值得學習。
  • 鄉村事務:英國將鄉村救濟支付單位至於直接下屬的行政單位,加國則是將鄉村事務下放到各個省份進行管理。英國甚至將農業水利管制納入部內直接單位,可見對農業生產最重要的要素「藍色黃金」之重視之深。

此外,反思現行的中華民國農委會之行政體系,缺乏對農民服務(福利、救助、技術與企業化經營)及鄉村環境(三生三農、永續環境、農地重劃與農村基礎建設改善)之統籌機關,導致台灣農村環境基礎設施劣化嚴重、農舍問題因農發條例修法而猖狂起厝、農村再生計畫部分因特定團體把持標案導致效果不彰。

因此「農業與鄉村發展局」的設立必然成為當務之急;重拾農業與鄉村發展之政策工具,成為農委會推動台灣農業再興、面對自由貿易對農產業衝擊的重要施政方案。

「農業與鄉村發展局」要幹嘛?

新設立的「農業與鄉村發展局」應該是以行動方案導向,彈性的行政單位,以解決農民服務暨鄉村發展的重要角色;凡事包含農民服務、農產業發展與消費、以及鄉村環境均應整合進入本局內。

同時,因應環境資源部的業務改造,環資部將吸收林務局、林試所、特生中心以及水保局水土保持業務,導致水保局業務萎縮。此時,水土保持局的農村建設組業務應釋出並擴編為農業與鄉村發展局;吸收農糧署對農產業運銷與輔導的相關政策,使得農糧署更專注糧食政策規劃與執行;並且整併輔導處、國際處、科技處、農田水利處部分業務整合至本局。

另外,將發展環境友善且宜居之生產環境、農產品批發市場管理、農產品行銷、輔導農產加工等現行工作,釋出至新設立之「農業與鄉村發展局」。也應由立法院配合農業基本法之修訂,廢止農村再生條例及農業發展條例兩部稍有過時且已被批評無助於農業發展之法案;從此局面中,重新定位農委會之業務組織與施政責任。

因此農委會會內僅留下會內常務單位、企劃處、國際處與科技處,輔以各試驗單位的科學研究;並由農糧署、漁業署、動植物防疫檢疫局、農業金融局、農業與鄉村發展局與畜牧處來執行第一線行政工作。「農業與鄉村發展局」應該會包含以下的業務單位,以致力推動農村永續發展、農業的環境生態衝擊、及提升農民生計的中要功能。更進一步的業務應包含:

  • 農民服務分局
    • 統合農民社會救濟與改革農民退休年金保險事務
    • 輔導各區農會成立農民服務窗口,統一農民諮詢業務
    • 整合青年農民創業資源與人力政策規劃
    • 落實農業推廣及技術諮詢業務
    • 推動農會治理改革
    • 整合其他原輔導處、改良場等相關單位之業務
  • 農產業發展分局
    • 統合各改良場、大專院校資源進行產業輔導
    • 強化國家內外銷冷凍鍊、集貨包裝業務
    • 推動有機農業3.0、多元農產品認證
    • 輔導農農漁會商品、監督批發市場及果菜公司運作
    • 協助農糧署穩定農產品價格區間、設立菜價平準基金
    • 促進農產品國內外行銷與貿易工作
    • 專案輔導特色農產加工與量產
    • 其他原國際處國際行銷科及貿易管理科相關業務
  • 鄉村環境分局:
    • 推動二代農村再生計畫
    • 處理全國農舍與農地價格問題
    • 整合農村土地重劃與農水路規劃
    • 與水保局、水利署共商設立農業水利管理機制
    • 促進里山農村發展,推動大面積有機村與農村生態環境
    • 其他水保局農村建設組、企劃處農地利用科、農田水利處相關業務
  • 農糧安全與食農教育處
    • 統籌農糧安全與食農教育總體策略規劃
    • 推動各級單位食農教育、認識農務與消費者責任
    • 統籌有機農產之廠商、校園營養午餐及餐廳媒合
    • 投入食品暨農糧安全之推廣及支持政策規劃幕僚
    • 部分原企劃處業務之執行

這篇文章要傳達的核心,在於農委會應脫離糧食本位,積極以行政機構部署及政策介入農業多功能性的彰顯,提升三農價值。大刀闊斧地以「農業與鄉村發展局」領銜,補足農委會長期忽略的農民服務(農業社會政策)、農產業發展(結構政策)、鄉村環境(農地、規劃與環境生態取向政策)的政策執行統籌機構;下轄「農民服務分局」推動農業人力以及農民退休保險、專責「農產業發展分局」推動農產內外銷貿易以及整體產業鏈整合、「鄉村環境分局」來守護土水資源及推動農村均質發展、「農糧安全與食農教育處」則協助農糧安全的幕僚工作及食農教育業務專門化。方能落實未來農業基本法相關於提高農業收入、提升農業多功能性以及創造健康農村環境的政策方案。上述意見思慮不周,需要讀者共同斧正。

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