從台南市區沿著台十七線,騎車約莫一小時的路程,就是台南七股。放眼望去一片水光閃耀,大大小小的魚塭交錯,因著當地新鮮的水產,也不少活海產餐廳座落其中。

天未亮的凌晨四點,採收工人下魚塭,徒手挖出一顆顆文蛤;另一批工人再清洗、吐沙,接著的包裝、送貨,另有工人負責。這是一群以海為生的人,從養殖、收成、包裝、出貨,串起一條產業鏈,一輩子都在這片水與陸的交界地上勞動,勤勤懇懇。

不過,隨著政府祭出綠電政策,傳統漁村開始出現不同聲音:到底要進行漁電共生,在魚塭上架設太陽能板?還是要護著這片海,只要有一丁點污染的疑慮,都絕不開放?

「有些地主看到租金翻十倍就心動簽約,現在後悔也不知道怎麼處理。」
「私有土地要不要租,是地主的權益,而不是所有漁民的權利。」
「太陽能板沒污染?打死我都不相信!」
「這邊光電業者說了算,漁民沒有角色在裡面。」

台南七股養殖區(攝影/許震唐)

魚塭蓋上太陽能板,對漁村是美夢還是惡夢?

因政府訂出2025年綠能佔台灣整體發電量20%的目標,農委會去年開始討論建立漁業綠能共構共享營運模式,希望在魚塭架設太陽能板,規定遮蔽率不得超過40%,其餘的60%必須用於養殖,且產量須達七成,並開始進行魚塭架設太陽能板實驗。

不過,實驗結尚未做完,法令也尚未通過,光電業者卻已經大舉進入台南七股養殖重鎮,紛紛向地主買地、租地。

七股海埔新生段總共1100公頃,目前有兩個建設公司買下90公頃,台鹽綠能公司簽下150公頃,一年時間內,有將近五分之一的地都落入外人手裡。

租地部分,目前主要是由台鹽綠能負責建立光電業者及當地地主、漁民的平台,委託土地開發商在七股一帶整合土地,向地主開出每公頃每年租金三十萬的條件,並且承諾整合土地後,會把土地再租給原本的養殖戶,同時給予更優惠租金,以期打造「漁電共生特區」。

不過,七股漁民卻強烈反彈。此地大多是向地主承租土地的養殖戶,即使台鹽綠能不斷承諾,他們卻已經感受到租不到地的危機,以及對太陽光電板污染、產能下降、生態衝擊的深重憂慮。

漁民、地主、光電業者、洄游青年各個角色在七股拉扯衝突。傳統漁村在開發的十字路口上,生態與利益是否真能達到平衡?各方聲音是否能達成共識?漁電共生,真有可能實現嗎?

以海為生的養殖漁民(攝影/劉怡馨)

光電業者衝擊承租戶漁民,租金翻十倍

七股沿海土地資源保護協會會長、當地漁民楊惠欽率先發難,「七股靠水吃飯,主要是牡蠣、文蛤、定置網,」文蛤產量尤其名列前茅,去年台南市文蛤產量佔全國的34%,其中七股又佔台南市總產量的80%,「既然產量逐年提升,為什麼還要開放光電業者進來?」

楊惠欽直指,一旦光電業者進來,就會衝擊承租戶漁民,原本一公頃租金三、四萬,台鹽綠能開到三十萬,「現在有些地主就已經跟承租漁民說,只租到今年,之後開發土地就不再承租,或是原本租金三萬五,地主要漲到六萬,你要租就繼續租,不租就還我了。」

這附近七百多戶、三千多人口,有一半都是靠養殖漁業生活,一旦開發就可能流離失所,整個村莊式微。楊惠欽解釋,「不只漁民沒地生產,相關的採收工人也沒工作機會。」一塊地有40%被拿去做太陽能板,所有人就少了一半工作,這只是第一波,連帶後面還可能有水質污染、觀光資源消失,「你說有可能三贏嗎?打死我都不相信。」

「這些做工的人還沒有意識到,做太陽能板後,他們可能會沒工作。」當地地主、文蛤養殖漁民黃芬香說,現在只有承租戶在擔心,「因為他們馬上就面臨到沒魚塭可租的困境。台鹽綠能的契約,好處都是給地主,對真正靠這塊魚塭生活的人,沒有好處,反而是惡夢。」

「我們不是反對綠能設施,但是七股又不是不利耕作區或地層下陷區,為什麼要堅持開發這裡?」楊惠欽質疑,因為不利耕作區、地層下陷區一公頃租金要五十萬,七股這裡一公頃只要三十萬,「加上七股大地主多,土地好整合又便宜,財團就挑這塊比較肥的肉吃。」

七股沿海土地資源保護協會會長、當地漁民楊惠欽(攝影/劉怡馨)

漁民擔心太陽能板污染,影響產量、生態、觀光,導致漁村蕭條

除了租地爭議,還有對太陽能板可能造成污染的疑慮。楊惠欽直指,「當初蓋核能也說沒問題,麥寮六輕也說沒污染,結果全台灣癌症指數最高,如果相信太陽能板沒污染,到最後鳥不來、魚也沒辦法養,還是在地者承受。」

楊惠欽擔心,太陽能板長期鹽化洗滌可能會破損,導致內部重金屬釋放污染水質。此外,架設太陽能板也會使文蛤產量下降,黑面琵鷺生態被破壞,「七股以漁業、觀光為主,如果這些都沒有了,居民沒辦法生活,七股會變成怎樣?」

「還沒做下去前,每個人都是用猜的。」黃芬香推論,漁電共生在魚塭上架設40%面積的太陽能板,那魚塭就剩下60%,「還要維持七成的產量,你認為有可能達到嗎?還是紙上遊戲?漁民都認為不可能。」

黃芬香更嘆道,「七股是個共生共滅的地方,它就只有一條進水,曾文溪出海口,全部進水在這條,供這邊一千兩百多公頃魚塭共用,如果一個地方產生污染,這一片通通被污染。」

七股海岸(攝影/許震唐)

台鹽:太陽能板清潔會要求不能使用藥劑

不過,台鹽綠能副總經理郭政瑋指出,太陽能是很成熟的產業,德國、日本都有諸多例子,發電過程不會造成污染。關於清潔,也會嚴格要求用清水清洗,不能使用藥劑,且不能影響養殖作業。

至於太陽能板遭海風鹽分侵蝕,是否會溶出有毒物質?郭政瑋解釋,半導體材料都是包覆在玻璃之下,鹽分則是在玻璃表面,即使被打破露出,也不致於對環境產生影響。「業者投入大量資金,並須依法維持二十年養殖活動,比漁民更不樂見重金屬溶出影響環境。」台鹽綠能作為推動漁電共生的把關角色,會確保合約內容規範,業者絕對不能污染環境。

水試所:太陽能板無毒,即將在魚塭做實驗模擬

水試所海水繁養殖研究中心主任葉信利表示,「太陽能板材質是無毒的,在乾淨地方不會有有毒物質溶出,但如果在高污染地區像是六輕一帶,空氣中的污染物落到太陽能板,加上雨水沖刷,就有疑慮,必須去測試才知道。」

針對鹽份侵蝕問題,葉信利指出,裝設在海邊可能會比較快腐蝕,「但腐蝕也不一定有有毒物質。」

對於水產的產量下降、生態污染等外界疑慮,水試所正陸續做實驗模擬。水試所所長陳君如表示,最近才跟雲林縣政府取得建築執照,將在台西魚塭上實際架設太陽能板做實驗。而去年實驗是以蘭花網模擬太陽能板遮蔭,看看是否影響文蛤產量。

陳君如指出,目前研究顯示光電設備不會有污染,而太陽能板洗滌工作也希望委託養殖業者,不僅不用另外找人力,也較不會有污染魚塭的疑慮。此外,對於降雨有可能導致太陽能板溶出有害物質,將進一步研究,並訂出光電設施溶出物質標準。

農委會副主委李退之解釋,目前從水利會埤塘試驗來看,不管是浮力式或立柱式太陽能板,對水質都沒有太大影響。而外界擔心的清洗太陽能板污染問題,「會要求不得使用化學藥劑、清潔劑,只能用高壓水柱清洗。」

七股海岸,水試所的海水繁養殖研究中心也設在此(攝影/許震唐)

洄游青年:實驗未明,為何光電業者說了算,漁民角色何在?

對於官方說法,在當地推行城鄉迴流計畫的股份漁鄉成員陳瀅羽指出,水試所的實驗是在室內五坪大水泥地,用蘭花網模擬遮蔽,光是水泥地跟原本土質就有非常大差異,蘭花網跟太陽能板也有一定落差。

「現在問題在於所有事都還沒發生,有一方就一直說光電能板技術上不成問題,可是,沒有人真的在文蛤池上試驗過,怎麼知道不成問題?」股份漁鄉成員廖宜霈指出,現在沒有確切的實驗數據,政策模糊,一大堆矛盾,必須大家坐下來好好談,「該做實驗就好好做實驗,循序漸進解決這些問題,讓在地居民放心。」

廖宜霈表示,「七股這邊就是光電業者說了算,漁民沒有角色在裡面。」必須拉高漁民、地主這夥人在談判桌上的權利,跟光電廠商討論合作關係,「綠能不是錯的事,但農業還是很重要,擺在一起就是要做選擇,那今天為什麼不是讓漁民來選擇,而是僅讓地主跟廠商來選擇?」

近年有不少洄游青年進入漁鄉體驗(攝影/劉怡馨)

七股海埔地已有五分之一被租或買下欲做綠能

七股海埔新生段總共1100公頃,目前有兩個建設公司買下90公頃,台鹽綠能公司簽下150公頃,一年時間內,有將近五分之一的地都落入外人手裡。

楊惠欽指出,在七股地區,一個家族持有一、兩百公頃的地,百分之七十生產者都是承租戶。因為土地都是租來的,一旦業者進駐,漁民將面臨無地可租的窘境。而其他地區都是地主自己養魚,配合綠能政策有額外收入,所以反彈聲音沒這麼大。

楊惠欽解釋,目前七股土地作為光電使用有兩種方式。一是建設公司自己買地,申請地目變更;二是由台鹽綠能當仲介業者,跟地主簽契約,台鹽綠能把土地集結好後,送進縣市政府農業局申請做漁電共生。

「在私人財團買地部分,每公頃價格從一年前280萬漲到現在480萬。」楊惠欽說明,這些建設公司買地後,去申請地目變更,第一次送案被駁回,「因為七股這塊地是『不宜變更』。但『不宜』不是『不得』,他們還會再送第二次。」

而在台鹽綠能部分,楊惠欽指出,高昂的租金讓不少地主心動簽約,目前七股已有15個地主代表人簽約,總面積150公頃,「台鹽總經理更自己說,整個西海岸已經簽了600公頃。」不過,對於整合西海岸600公頃這數字,郭政瑋表示,目前持續推動漁電共生專案, 以可以維持長期養殖活動為基礎, 並不會設定土地整合目標, 相關資訊釐清後再進一步說明。

魚塭位置在大潮溝以西的漁民黃芬香則表示,「台鹽先來我們這邊談,因為只有十幾個地主,土地很好整合,剛開始來找我時,本來有點動心。」但想到契約二十年太長,中間變化太多,不管法律、環保、污染都有問題,最後便拒絕簽下契約。

養殖業者、身兼地主的黃芬香(攝影/蔡佳珊)

契約內容問題多,地主反悔來不及

漁電共生相關法令明明還未通過,光電業者卻搶先進場、急著圈地,看似豐厚的利益下,簽約的地主能獲得應有的保障嗎?

楊惠欽解釋,台鹽綠能委託的土地開發商會先給地主簽委任同意書,簽完之後再簽契約,「這契約沒有想像中單純,越深入瞭解越發現跟想的不一樣,重要事情都沒談到。」他舉例,架設太陽能板後,如果魚塭產量不到七成被撤照、或是建設公司倒閉,只要業者無法從事太陽能發電,就可以不付租金給地主。

此外,契約裡也明載,地上權可以轉讓。楊惠欽直指,「我跟你簽的,你要轉給第三者,我不能管,變成我跟第三者沒有租約,這是很大問題。」

此外,太陽能板如果損壞,屬於事業廢棄物,「面板破壞如何處理?二十年一到要怎麼回收這些面板?處理起來可能要上億,但合約上都沒說,等於全部都要地主自己處理。」

有地主慢慢研究發現不太對,合約問題很多,但委任同意書上寫明,不得藉故不簽約,否則就要提出損害賠償。」所以地主就算反悔也不敢說,怕面子掛不住,也不知道怎麼處理。

台鹽綠能:有問題請直接上門,簽約會取得養殖戶同意

對於契約內容遭受質疑,郭政瑋解釋,因為委託土地開發商做整合,開發商為保障自己權益,才在委任同意書上訂下若地主反悔不簽約就必須賠償的條文。「這部分很亂,我們無法管,但你一旦進到台鹽綠能門內,跟台鹽綠能簽約,我們絕對做到我們給的承諾跟保證。」

因此如果地主簽了委任同意書,可以反悔並且不用賠償?「只要有問題,歡迎來台鹽綠能了解。」郭政瑋指出,最後正式的契約還是地主跟台鹽綠能簽訂,會負責解決爭議。並強調光電業者必須確保過程不會污染土地,否則應付出相對性賠償;且合約裡也載明二十年一到,後續面板處理問題,並非丟給地主自己處理。

那麼,地上權可不經地主同意,轉讓第三者?郭政瑋解釋,因為電業公司都是子公司,需要時間籌措,因此才有保留條款,由母公司簽約,簽完之後轉給子公司,「但會在雙方同意下轉給子公司。」

對於漁民租不到地的擔憂,郭政瑋承諾,「簽訂契約時,除了地主,我們也會取得養殖戶的同意。」並且在土地整併後,會優先讓原地養殖戶承租,而且會給予比原先每公頃三、四萬更優惠的租金。

農委會:漁業為先,將成立示範區再逐步開放

身兼漁民的王姓地主則表示,「私有土地要不要租,是地主的權益,而不是所有漁民的權利。」他認為現在漁民和地主形成敵對,並無好處。大家擔心污染、生態改變,這些問題都要通盤檢討才能開放。「重點就是整個過程要公平合理合法,達成多贏。」

郭政瑋表示,依照農委會公告的兩千四百公頃不利耕作區,就算蓋滿太陽能光電板,也還是需要其他綠能方案,才能達成2025年綠能目標,加上漁村產業沒落,產業規模不大,無法跟國外競爭。因此台鹽綠能作為光電業者跟漁民的平台,期望建立漁電共生特區,將養殖環境整併,建立起漁民的品牌,「漁業要在前面,太陽光電不能影響養殖。」

不過七股並非「沒落漁村」,楊惠欽和陳瀅羽都強調,數據顯示,七股文蛤產量佔全台比例不斷在增加。既然漁村蒸蒸日上,「另外產業來影響這個產業就比較不適合,」陳瀅羽道。

綠主張綠電生產合作社理事主席黃淑德則表示,必須兼顧未來糧食生產及光電能源,個別環境差異度都必須考量,尤其不希望在生態環境敏感地帶架設太陽能板,像是潮間帶、濕地、出海口等,這些生態多樣的棲地,需要更高度的環境評估。此外,這些私人土地的環境差異評估,都是大企業資本進駐,公民團體根本沒有參與空間,「只希望工期趕快進行,以資本累積循環為考量,而生態放在最末端。」

面對外界種種質疑,李退之承諾,會確保原本的養殖產業,達到漁電共生。「我們不只是光坐在辦公室想,已打算透過和漁民契作方式,確保原來養殖行為,不然只有光電而沒有漁業,導致漁村空洞化、文化不見,也不是我們樂見的。」接下來會完成試驗、制定相關規範,並強調不是馬上全面開放,而是先選擇示範區,逐步開放。

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