文／陳玠廷（農科院農業政策研究中心 副研究員）
當我們將地方（如農村）的發展視作一個系統（system）時，那麼要維持這個系統的正常運作，所需要的組成元素就可能得考慮：居民、產業、環境…等，這些元素之間存在著直接或間接的連結關係，而對許多面臨發展問題的農村而言，所謂維持這個系統的正常運作，意味著在面對人口結構劇烈變遷的情況下，需要採取能夠補充在地產業勞動力、提高在地人口數的策略。
人口議題之於地方發展的重要性，除了維持地方活力、促進地方產業發展外，還有維繫地方公共服務的任務。從臺灣許多偏鄉在國民教育、醫療、照護…等面向上的不足，我們不難理解人口與公共服務間的連結。對日本社會來說，面對地方發展的各個利害關係人，從人口議題營造出來的危機感，是地方創生政策被提出來的背景之一。
從人口戰略的角度來說，要如何提高地方的人口呢？人口學告訴我們，影響人口成長的四個因素是：出生、死亡；移入、遷出。從策略來說，鼓勵生育、提升健康照護的機制，固然有助於提升地方的人口。但對多數地方發展所面臨的困境而言，如何能夠在短時間內，獲得人力資源的「即戰力」，才是人口流動迫切需要的策略。
地域振興協力隊，是在這樣的背景下被提出的一項政策工具。今年九月筆者曾參與「日本地方創生臺灣見習參訪團」，有機會與負責地域振興協力隊的政策執掌機構—總務省地域自力應援課交流、對話，試著將協力隊的發展脈絡與執行現況略作整理，拋磚引玉作為臺灣發展經驗的借鑑。
協力隊概述與發展歷程
地域振興協力隊是日本總務省於平成21年（2009年）提出的政策，執行迄今將屆10年。十年來，此項政策在做法上並無太大的改變，由地方政府提出需求，向全國公開徵求、鼓勵都市居民移動至農村，以協助農村解決在地面臨的問題。
每隊地域協力隊的運作時間為期一年至三年不等。由於每個地方的需求並不一致，所以每一個地域協力隊投入的工作，也隨之依照每個地方的需求呈現多樣化的實踐內容，並無一致性的標準。原則上，地方有什麼樣的需求都可以徵求協力隊來協助，有可能是跟農業相關的農事協助，也可能協助地方政府做一些服務相關的工作，譬如：觀光振興、地方商品開發…等，各種不同的面向都有可能。
要能申請協力隊，需具備兩大原則
依據「地域おこし協力隊員の地域要件について」協力隊成員的地區要件有兩大原則：
原則一
- 轉出地：三大都市圈內的都市地區或部分條件不利地區或政令指定都市
- 轉入地：三大都市圈外的所有市町村及三大都市區內的條件不利地區
- 宗旨：以三大都市圈為首，創造都市→地方的人口流動
原則二
- 轉出地：原則一之外，三大都市圈外的都市區域及部分條件不利區域
- 轉入地：(不論三大都市圈的內外之)條件不利區域
- 宗旨：支援條件較不佳之地方
協力隊業務由縣市政府承辦，中央協助財政支援
整體而言，地域振興協力隊運作的主要承辦單位是各地的縣市政府，中央政府則主要協助財政支援的部分，地方政府保有「要做什麼」的自由與彈性。就經費的使用而言，每一個隊員每年可以擁有400萬的經費可以使用（總務省經費支持），其中200萬[1]是他的薪水，剩下的200萬的使用範疇包括：活動規劃/辦理費、差旅費、耗材費、行政費、定居研修費[2]…等。
至於200萬年薪是怎麼計算出來的呢？其依據是參考日本大學畢業生第一年的平均薪資所估算。協力隊的任務與任期結束後，若隊員留在地方創業、事業繼承所需經費，每人以100萬日幣為補助上限。
三種任用型態，依創業選擇為考量
從振興隊員的任用型態來做區分，大致上可以區分為「一般職」、「特別職」、與「無雇用關係(委託)」三種。在任務的指定或分類上，雖然也可以依據地方政府的情況來選擇，但通常也會將隊員於任期結束後的創業選擇列為考量。以下分別說明三種不同型態的差異：
（1）一般職：
特別職以外的所有職務。包含有一般職兼任職員(一般職非常勤職員)、臨時雇用人員(臨時的任用職員)、定期全職人員(任期付フルタイム職員)、定期兼職人員(任期付短時間勤務職員)，若從事其他營利事業須經法律許可。
（2）特別職
地域振興協力隊以特別職兼任人員（特別職非常勤職員）採用的案例很多，此時是以特定的學知識、經驗等為基礎參與專案的職務。非以遵循上司命令履行職務，多是期待能依據隊員自己的判斷與責任來完成職務。特徵是具有一定的任期，若有其他的職務也不會妨礙。除法律有特別規定外，適用勞動基準法、勞動關係法令。
（3）無雇用關係（委託）
以「外部協力者」的角色接受委託的隊員也有，在招募隊員時，招募用語就要明確化是否具有雇用關係。如沒有雇用關係者，健保、國民年金由隊員自行負擔。
政府重視，協力隊員持續增加
安倍內閣執政後，因為對地域振興協力隊執行成果的重視，向總務大臣表達希望地域振興協力隊員，在三年內從1000人（平成26年）增加至3000人（平成28年）的政策目標。同時，在平成26年內閣決議的「鄉鎮、人才工作創生綜合戰略」中，提出將「地域振興協力隊」與「田間勞動隊」整合擴充的做法，意即將「地域振興協力隊」與「田間勞動隊」以「地域振興協力隊」統一名稱，招募資訊的一元化、實施共同招募說明會、媒合會舉辦、共同研習實施，共同實施促進隊員間的交流等整體的運用。
從數據的呈現來看，自平成21年起迄今，地域振興協力隊的人數成長如下表所示：
協力隊員有4成女性，63%隊員選擇留下定居
依據總務省平成29年（2017）的統計，隊員中約有四成為女性，任期結束後有63%的隊員，會選擇在執行協力隊任務的地區定居，而在同一市町村定居者，又約有三成回在此地創業。相較於前調查，無論是留下定居或創業者的比例，皆有增加的趨勢（上一次調查，定居與創業比例分別為59%與17%）。
地域振興隊導入地方之成效，三個案例
透過地域振興協力隊的運作，在政策上希望能夠達到協力隊、地方發展及地方政府三方共好的局面。對參與協力隊的成員來說，除了能夠發揮自身的才能解決地方發展問題外，也能夠藉此機會尋找適合自己生活的環境；由於協力隊的成員限制為非在地居民，能夠為地方帶來嶄新的發展觀點，而且因為協力隊的成員屬於自願性質，他們的活力與行動力對於在地居民來說，是很好的刺激。
而對地方政府來說，協力隊的挹注對地方人力資源的提升有直接的助益，也能夠為地方的行政體系創造新的活力。以下，分享幾則今年赴日參訪時，總務省所提供的案例。
（1）奈良縣川上村：協力隊員以吉野杉創作，家具獲獎
第一個案例來自奈良縣的川上村，對大部分的觀光客來說奈良縣最有名的就是東大寺與奈良公園，但是奈良還有許多位處山區的發展不利地區，如：川上村。這裡的人口數不多，大概只有1,500多位居民，但是在這樣的地方招了11位區域協力隊的隊員進駐。
這11個所執行的任務相當多樣化，有一部份的隊員在村子裡的水庫附近企劃了一些水上活動；有部分隊員則負責把舊的、荒廢的民宅改裝成民宿結合農業體驗活動。由於川上村以前是個林業繁盛的地方，可是因為進口木材、家具的競爭，使得地區的產業也變得沒落。
因此，有位協力隊的隊員—平井健太便將在地的吉野杉與木工技術組合，利用杉木開發新的家具設計，並以能夠藉由產業的發展在川上村獨立生活為目標。平井先生將試作的家具商品報名旭川家具設計比賽，獲得第三名的「銅牌獎」；此外，也媒合了村內外的木材委託加工，或是指導與村子締結合作關係的大版工業大學的學生進行木材加工。
由於地域振興協力隊並沒有設定參與國籍的問題，因此在川上村有位美國籍的協力隊隊員，因為具有語言的優勢，這位隊員便把川上村的資訊透過英文在網路上進行資訊傳播。
（2）石川縣輪島市：協力隊協助米農成立組織、開發產品販售
第二個案例是位於石川縣的輪島市。相較於林業盛行的川上村，石川縣是以農業為主要的產業活動。因此這個地方的協力隊主要的任務便是協助在地的農事工作。除了生產，協力隊也會與社區居民共同討論如何販售森林裡面的野菜、規劃商業行銷的企劃、移居者支持系統的建立…等。
在協力隊的協助下，市內9家稻米生產農家成立了新的組織，進行新商品的開發與販售，也在平成28年度獲得了「ロフト米飯節大獎」。當地古民家（古老的建築）的改建也是協力隊在當地進行的實踐活動，透過改建後的民宿經營，創造出一個能夠促進城鄉交流的平台。
愛媛縣金治市：狩獵驅除有害鳥獸，熬煮山豬湯頭拉麵
愛媛縣的今治市，這是一個靠近瀨戶內海的小島。在這個地方的農業生產，面對著山豬數量過多影響農作產量的困擾。持有授獵執照的協力隊隊員—吉川涼先生，與處理鳥獸害的地區團體合作，一方面透過狩獵的方式驅除有害鳥獸，並同時開發具有在地特色的產品—熬煮山豬骨頭燉湯、以山豬肉製作叉燒，開發在地獨有的「豬骨拉麵」。目前，為開設拉麵專賣店的新店鋪，今治市的地域振興協力隊正在以群眾募資的方式，籌募創業資金。
近年來日本獸害頻傳，山豬野鹿肆虐農田，造成的農損高達200多億日圓，已成為不容忽視的問題，因此政府鼓勵狩獵、設置小型獸肉處理廠，推動野味料理。例如從京都到西粟倉村的松原圭司年僅25歲，成為最年輕的獵師。
全國各地舉行研習活動，支援隊員執行計畫
時值地域振興協力隊政策執行第十年，但其實日本社會還是有很多人不清楚甚至不知道協力隊的存在，因此計畫主責部會—總務省為使地域振興協力隊更加擴充的同時，也在全國各地舉辦會談讓制度更加廣為周知。對於已經參與協力隊的成員而言，則是辦理各項得以充實隊員、地方政府能力的各種研習活動，支援隊員執行任務所需的各式資源，以順利推進地區人才的回流。前述的研習活動包括：
（1）地區振興協力隊全國會談
這是一個除了地區振興協力隊或地方政府關係者之外，一般大眾也可參加的全國性會談，透過案例報告或宣傳讓制度更廣為周知的同時，也提供隊員彼此的學習與交流的場所。
（2）不同階段隊員需求的研習活動
針對初任隊員的「初任者研習會」或是提供已經有2~3年任務執行經驗隊員，為能規劃更佳效果的活動的研習活動，以因應各個階段隊員需求的能力培養；此外，也辦理針對地方政府職員的研習會，讓地方政府熟悉如何與協力隊共同合作、解決地方問題。
（3）創業、產業化研習會
針對以創業為目標的隊員關於學習創業、產業化的知識與技術，也包括了如何規畫產業化計畫的研習。
平成29年度的地域振興協力隊約5千人，與平成25年度相比約增加5倍。在願景上，總務省規劃在六年後協力隊的成員能夠達到8,000人的目標。因此，在制度上整併了各地區的支持體制，成立「地域振興協力隊支援平台」的諮詢系統，讓隊員或地方政府的諮詢能夠一元化，提供隊員或地方政府成辦人有效的建議。
未來施政重點：鼓勵各種專業人事，進入亟需人力資源之處
（1）隊員數持續擴充
以總務省的立場來說，鼓勵各種不同專業的外地住民可以陸續進入亟需人力資源的地方，依舊是今後政策的重心所在；然而，過去協力隊主要以20-30歲的人為目標，接下來將會把年齡的範圍再擴大，如：退休後的族群，或者是在日本留學但是已經畢業打算定居在本地的外國留學生。
（2）事業繼承的支援
對多數日本農村而言，發展最大的問題是如何找到願意繼承在地產業的後繼者。比方說區域的有些小型的商店，這些商店的老闆已經年紀越來越大沒辦法經營商店，他們就去找有沒有可能有這樣的人可以繼承商店繼續經營下去。
因此，一面面協助隊員任期結束後的定居事宜，一方面也針對有創業意願之協力隊隊員在金融面上支援，並與事業繼承支援中心合作，進行事業者與隊員的媒合示範事業。地方上一些小型的商店、公司，若有面臨後繼者缺乏、需要支援的狀況，可至前述事業繼承支援中心登錄資料，中心便會協助有需求的事業體媒合可能有機會繼承的對象。
（3）建立體驗機制
對一般人而言，要離開熟悉的生活環境至陌生的地方移居、工作，往往不是件容易的事。為縮短適應、磨合的時間，總務省在未來考慮創設「體驗地域振興協力隊（暫稱）」的試驗計畫，作為地域振興協力隊開始活動之前，於一定的期間內（如一週）至地方體驗協力隊的工作內容、生活環境，作為隊員與地方的媒合。
（4）經驗傳承制度
建立已退休協力隊隊員的組織，善用這些前輩的資源、人脈，以提供新進隊員連結、諮詢、討論的機會。以岡山縣的地域振興協力隊退休隊員所組成的網絡會議為例，這些退休並於地方定居、創業的隊員，為新進者提供了包括：活動規劃指導、合作創造工作機會、環境整備、技術支援，及相關協調工作…等。
如此一個在縣單位設立組織（如岡山縣），創造活用退休協力隊員經驗的架構，可望擴展至全國，創造出協力隊員前輩網絡化，充實隊員招募與支援的體制。
註釋：
[1] 自平成27年（2015）起，考量協力隊隊員之能力與各地區位條件的差異，薪酬最高可達250萬日幣，但個人每年的補助費用上限仍為400萬日幣。
[2] 自平成28年(2016)起，以都道府縣實施之地區振興協力隊為對象之研修所需經費，採取地方交付稅中的普通交付稅措施支應。
（為能深刻掌握在台灣現實脈絡下的鄉村發展與地方創生，《上下游》與「財團法人農村發展基金會」合作「鄉村發展專題」，以系列文章探討台灣現況與日本政策動態，閱讀全系列文章請點選這裡）
