文/陳玠廷(農科院農業政策研究中心 副研究員)

當我們將地方(如農村)的發展視作一個系統(system)時,那麼要維持這個系統的正常運作,所需要的組成元素就可能得考慮:居民、產業、環境…等,這些元素之間存在著直接或間接的連結關係,而對許多面臨發展問題的農村而言,所謂維持這個系統的正常運作,意味著在面對人口結構劇烈變遷的情況下,需要採取能夠補充在地產業勞動力、提高在地人口數的策略。

人口議題之於地方發展的重要性,除了維持地方活力、促進地方產業發展外,還有維繫地方公共服務的任務。從臺灣許多偏鄉在國民教育、醫療、照護…等面向上的不足,我們不難理解人口與公共服務間的連結。對日本社會來說,面對地方發展的各個利害關係人,從人口議題營造出來的危機感,是地方創生政策被提出來的背景之一。

從人口戰略的角度來說,要如何提高地方的人口呢?人口學告訴我們,影響人口成長的四個因素是:出生、死亡;移入、遷出。從策略來說,鼓勵生育、提升健康照護的機制,固然有助於提升地方的人口。但對多數地方發展所面臨的困境而言,如何能夠在短時間內,獲得人力資源的「即戰力」,才是人口流動迫切需要的策略。

地域振興協力隊,是在這樣的背景下被提出的一項政策工具。今年九月筆者曾參與「日本地方創生臺灣見習參訪團」,有機會與負責地域振興協力隊的政策執掌機構—總務省地域自力應援課交流、對話,試著將協力隊的發展脈絡與執行現況略作整理,拋磚引玉作為臺灣發展經驗的借鑑。

總務省地域自立應援課課長補佐中井孝一,向台灣來訪團隊說明地域協力隊(攝影/陳芬瑜)

協力隊概述與發展歷程

地域振興協力隊是日本總務省於平成21年(2009年)提出的政策,執行迄今將屆10年。十年來,此項政策在做法上並無太大的改變,由地方政府提出需求,向全國公開徵求、鼓勵都市居民移動至農村,以協助農村解決在地面臨的問題。

每隊地域協力隊的運作時間為期一年至三年不等。由於每個地方的需求並不一致,所以每一個地域協力隊投入的工作,也隨之依照每個地方的需求呈現多樣化的實踐內容,並無一致性的標準。原則上,地方有什麼樣的需求都可以徵求協力隊來協助,有可能是跟農業相關的農事協助,也可能協助地方政府做一些服務相關的工作,譬如:觀光振興、地方商品開發…等,各種不同的面向都有可能。

從京都到西粟倉村松原圭司(攝影/Alittle)

要能申請協力隊,需具備兩大原則

依據「地域おこし協力隊員の地域要件について」協力隊成員的地區要件有兩大原則:

原則一

  • 轉出地:三大都市圈內的都市地區或部分條件不利地區或政令指定都市
  • 轉入地:三大都市圈外的所有市町村及三大都市區內的條件不利地區
  • 宗旨:以三大都市圈為首,創造都市→地方的人口流動

原則二

  • 轉出地:原則一之外,三大都市圈外的都市區域及部分條件不利區域
  • 轉入地:(不論三大都市圈的內外之)條件不利區域
  • 宗旨:支援條件較不佳之地方

協力隊業務由縣市政府承辦,中央協助財政支援

整體而言,地域振興協力隊運作的主要承辦單位是各地的縣市政府,中央政府則主要協助財政支援的部分,地方政府保有「要做什麼」的自由與彈性。就經費的使用而言,每一個隊員每年可以擁有400萬的經費可以使用(總務省經費支持),其中200萬[1]是他的薪水,剩下的200萬的使用範疇包括:活動規劃/辦理費、差旅費、耗材費、行政費、定居研修費[2]…等。

至於200萬年薪是怎麼計算出來的呢?其依據是參考日本大學畢業生第一年的平均薪資所估算。協力隊的任務與任期結束後,若隊員留在地方創業、事業繼承所需經費,每人以100萬日幣為補助上限。

三種任用型態,依創業選擇為考量

從振興隊員的任用型態來做區分,大致上可以區分為「一般職」、「特別職」、與「無雇用關係(委託)」三種。在任務的指定或分類上,雖然也可以依據地方政府的情況來選擇,但通常也會將隊員於任期結束後的創業選擇列為考量。以下分別說明三種不同型態的差異:

(1)一般職:

特別職以外的所有職務。包含有一般職兼任職員(一般職非常勤職員)、臨時雇用人員(臨時的任用職員)、定期全職人員(任期付フルタイム職員)、定期兼職人員(任期付短時間勤務職員),若從事其他營利事業須經法律許可。

(2)特別職

地域振興協力隊以特別職兼任人員(特別職非常勤職員)採用的案例很多,此時是以特定的學知識、經驗等為基礎參與專案的職務。非以遵循上司命令履行職務,多是期待能依據隊員自己的判斷與責任來完成職務。特徵是具有一定的任期,若有其他的職務也不會妨礙。除法律有特別規定外,適用勞動基準法、勞動關係法令。

(3)無雇用關係(委託)

以「外部協力者」的角色接受委託的隊員也有,在招募隊員時,招募用語就要明確化是否具有雇用關係。如沒有雇用關係者,健保、國民年金由隊員自行負擔。

政府重視,協力隊員持續增加

安倍內閣執政後,因為對地域振興協力隊執行成果的重視,向總務大臣表達希望地域振興協力隊員,在三年內從1000人(平成26年)增加至3000人(平成28年)的政策目標。同時,在平成26年內閣決議的「鄉鎮、人才工作創生綜合戰略」中,提出將「地域振興協力隊」與「田間勞動隊」整合擴充的做法,意即將「地域振興協力隊」與「田間勞動隊」以「地域振興協力隊」統一名稱,招募資訊的一元化、實施共同招募說明會、媒合會舉辦、共同研習實施,共同實施促進隊員間的交流等整體的運用。

從數據的呈現來看,自平成21年起迄今,地域振興協力隊的人數成長如下表所示:

協力隊員有4成女性,63%隊員選擇留下定居

依據總務省平成29年(2017)的統計,隊員中約有四成為女性,任期結束後有63%的隊員,會選擇在執行協力隊任務的地區定居,而在同一市町村定居者,又約有三成回在此地創業。相較於前調查,無論是留下定居或創業者的比例,皆有增加的趨勢(上一次調查,定居與創業比例分別為59%與17%)。

跟著好友一同辭職,移居到ୖ山的小磯香。攝影 / 近藤悟

地域振興隊導入地方之成效,三個案例

透過地域振興協力隊的運作,在政策上希望能夠達到協力隊、地方發展及地方政府三方共好的局面。對參與協力隊的成員來說,除了能夠發揮自身的才能解決地方發展問題外,也能夠藉此機會尋找適合自己生活的環境;由於協力隊的成員限制為非在地居民,能夠為地方帶來嶄新的發展觀點,而且因為協力隊的成員屬於自願性質,他們的活力與行動力對於在地居民來說,是很好的刺激。

而對地方政府來說,協力隊的挹注對地方人力資源的提升有直接的助益,也能夠為地方的行政體系創造新的活力。以下,分享幾則今年赴日參訪時,總務省所提供的案例。

(1)奈良縣川上村:協力隊員以吉野杉創作,家具獲獎

第一個案例來自奈良縣的川上村,對大部分的觀光客來說奈良縣最有名的就是東大寺與奈良公園,但是奈良還有許多位處山區的發展不利地區,如:川上村。這裡的人口數不多,大概只有1,500多位居民,但是在這樣的地方招了11位區域協力隊的隊員進駐。

這11個所執行的任務相當多樣化,有一部份的隊員在村子裡的水庫附近企劃了一些水上活動;有部分隊員則負責把舊的、荒廢的民宅改裝成民宿結合農業體驗活動。由於川上村以前是個林業繁盛的地方,可是因為進口木材、家具的競爭,使得地區的產業也變得沒落。

因此,有位協力隊的隊員—平井健太便將在地的吉野杉與木工技術組合,利用杉木開發新的家具設計,並以能夠藉由產業的發展在川上村獨立生活為目標。平井先生將試作的家具商品報名旭川家具設計比賽,獲得第三名的「銅牌獎」;此外,也媒合了村內外的木材委託加工,或是指導與村子締結合作關係的大版工業大學的學生進行木材加工。

日式座椅(圖片來源:https://www.studiojig.com/product)

由於地域振興協力隊並沒有設定參與國籍的問題,因此在川上村有位美國籍的協力隊隊員,因為具有語言的優勢,這位隊員便把川上村的資訊透過英文在網路上進行資訊傳播。

(2)石川縣輪島市:協力隊協助米農成立組織、開發產品販售

第二個案例是位於石川縣的輪島市。相較於林業盛行的川上村,石川縣是以農業為主要的產業活動。因此這個地方的協力隊主要的任務便是協助在地的農事工作。除了生產,協力隊也會與社區居民共同討論如何販售森林裡面的野菜、規劃商業行銷的企劃、移居者支持系統的建立…等。

在協力隊的協助下,市內9家稻米生產農家成立了新的組織,進行新商品的開發與販售,也在平成28年度獲得了「ロフト米飯節大獎」。當地古民家(古老的建築)的改建也是協力隊在當地進行的實踐活動,透過改建後的民宿經營,創造出一個能夠促進城鄉交流的平台。

輪島市是日本知名稻米產區,也是重要農業遺產(圖片來源:http://senmaida.wajima-kankou.jp/about/)

愛媛縣金治市:狩獵驅除有害鳥獸,熬煮山豬湯頭拉麵

愛媛縣的今治市,這是一個靠近瀨戶內海的小島。在這個地方的農業生產,面對著山豬數量過多影響農作產量的困擾。持有授獵執照的協力隊隊員—吉川涼先生,與處理鳥獸害的地區團體合作,一方面透過狩獵的方式驅除有害鳥獸,並同時開發具有在地特色的產品—熬煮山豬骨頭燉湯、以山豬肉製作叉燒,開發在地獨有的「豬骨拉麵」。目前,為開設拉麵專賣店的新店鋪,今治市的地域振興協力隊正在以群眾募資的方式,籌募創業資金。

圖片來源:https://www.facebook.com/shishikotsu/

近年來日本獸害頻傳,山豬野鹿肆虐農田,造成的農損高達200多億日圓,已成為不容忽視的問題,因此政府鼓勵狩獵、設置小型獸肉處理廠,推動野味料理。例如從京都到西粟倉村的松原圭司年僅25歲,成為最年輕的獵師。

松原圭司(攝影/Alittle)

全國各地舉行研習活動,支援隊員執行計畫

時值地域振興協力隊政策執行第十年,但其實日本社會還是有很多人不清楚甚至不知道協力隊的存在,因此計畫主責部會—總務省為使地域振興協力隊更加擴充的同時,也在全國各地舉辦會談讓制度更加廣為周知。對於已經參與協力隊的成員而言,則是辦理各項得以充實隊員、地方政府能力的各種研習活動,支援隊員執行任務所需的各式資源,以順利推進地區人才的回流。前述的研習活動包括:

(1)地區振興協力隊全國會談

這是一個除了地區振興協力隊或地方政府關係者之外,一般大眾也可參加的全國性會談,透過案例報告或宣傳讓制度更廣為周知的同時,也提供隊員彼此的學習與交流的場所。

(2)不同階段隊員需求的研習活動

針對初任隊員的「初任者研習會」或是提供已經有2~3年任務執行經驗隊員,為能規劃更佳效果的活動的研習活動,以因應各個階段隊員需求的能力培養;此外,也辦理針對地方政府職員的研習會,讓地方政府熟悉如何與協力隊共同合作、解決地方問題。

(3)創業、產業化研習會

針對以創業為目標的隊員關於學習創業、產業化的知識與技術,也包括了如何規畫產業化計畫的研習。

平成29年度的地域振興協力隊約5千人,與平成25年度相比約增加5倍。在願景上,總務省規劃在六年後協力隊的成員能夠達到8,000人的目標。因此,在制度上整併了各地區的支持體制,成立「地域振興協力隊支援平台」的諮詢系統,讓隊員或地方政府的諮詢能夠一元化,提供隊員或地方政府成辦人有效的建議。

未來施政重點:鼓勵各種專業人事,進入亟需人力資源之處

(1)隊員數持續擴充

以總務省的立場來說,鼓勵各種不同專業的外地住民可以陸續進入亟需人力資源的地方,依舊是今後政策的重心所在;然而,過去協力隊主要以20-30歲的人為目標,接下來將會把年齡的範圍再擴大,如:退休後的族群,或者是在日本留學但是已經畢業打算定居在本地的外國留學生。

(2)事業繼承的支援

對多數日本農村而言,發展最大的問題是如何找到願意繼承在地產業的後繼者。比方說區域的有些小型的商店,這些商店的老闆已經年紀越來越大沒辦法經營商店,他們就去找有沒有可能有這樣的人可以繼承商店繼續經營下去。

因此,一面面協助隊員任期結束後的定居事宜,一方面也針對有創業意願之協力隊隊員在金融面上支援,並與事業繼承支援中心合作,進行事業者與隊員的媒合示範事業。地方上一些小型的商店、公司,若有面臨後繼者缺乏、需要支援的狀況,可至前述事業繼承支援中心登錄資料,中心便會協助有需求的事業體媒合可能有機會繼承的對象。

(3)建立體驗機制

對一般人而言,要離開熟悉的生活環境至陌生的地方移居、工作,往往不是件容易的事。為縮短適應、磨合的時間,總務省在未來考慮創設「體驗地域振興協力隊(暫稱)」的試驗計畫,作為地域振興協力隊開始活動之前,於一定的期間內(如一週)至地方體驗協力隊的工作內容、生活環境,作為隊員與地方的媒合。

(4)經驗傳承制度

建立已退休協力隊隊員的組織,善用這些前輩的資源、人脈,以提供新進隊員連結、諮詢、討論的機會。以岡山縣的地域振興協力隊退休隊員所組成的網絡會議為例,這些退休並於地方定居、創業的隊員,為新進者提供了包括:活動規劃指導、合作創造工作機會、環境整備、技術支援,及相關協調工作…等。

如此一個在縣單位設立組織(如岡山縣),創造活用退休協力隊員經驗的架構,可望擴展至全國,創造出協力隊員前輩網絡化,充實隊員招募與支援的體制。

註釋:

[1] 自平成27年(2015)起,考量協力隊隊員之能力與各地區位條件的差異,薪酬最高可達250萬日幣,但個人每年的補助費用上限仍為400萬日幣。

[2] 自平成28年(2016)起,以都道府縣實施之地區振興協力隊為對象之研修所需經費,採取地方交付稅中的普通交付稅措施支應。

(為能深刻掌握在台灣現實脈絡下的鄉村發展與地方創生,《上下游》與「財團法人農村發展基金會」合作「鄉村發展專題」,以系列文章探討台灣現況與日本政策動態,閱讀全系列文章請點選這裡

延伸閱讀:日本地方創生專題│地域振興協力隊 & 移居地方的人們

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