台灣面對人口老化、少子化危機,地方傳統文化、技藝正逐步消失,回鄉十年的耕山農創公司負責人邱星崴感嘆,「我從來都不知道我們失去過什麼,這是最可惜的地方。」一個地方鄉鎮消失意味著什麼?農科院農業政策研究中心副研究員陳玠廷說,「是你從小長大的地方,幼稚園變成民宿,小學被合併,醫院、郵局、商店慢慢在地方消失。」

為解決地方消失的危機,行政院定調今年為地方創生元年,祭出地方創生政策,力求人口回流、均衡地方發展,由地方鄉鎮公所提案到行政院地方創生會報平台,再媒合相關部會資源。原預計今年三月底將有第一批申請計畫,但國發會指出,目前尚未收到申請計畫,「我們未設定期限,尊重地方公所進度,有些地方反映若匆促做出計畫還是要重改。」目前得知有些鄉鎮公所有意願,但還在討論階段。(如何申請計畫?延伸閱讀請點此)

國發會列出134個優先推動地方創生鄉鎮區。(國發會提供)

地方創生優先推動134個鄉鎮區,囊括多數山村、原民村

國發會表示,希望地方創生計畫列出當地發展願景,包括人口、均衡發展等面向,也許是希望增加多少人口,或是希望維持原有人口等,依照這些願景制定相應具體計畫。不過,由地方政府提案是否有足夠動能?

國發會解釋,是希望地方鄉鎮公所整合當地意見,凝聚共識,訂出完整規劃,列出事業A、B、C。但這並非代表公所要包辦所有事業,還是會有民間資源挹注,公所是作為整合的角色。同時也會透過教育部USR計畫,老師、學生進入當地,輔導找出地方特色DNA。

即使地方創生政策已上路,但各地對地方創生既陌生又熟悉,尤其優先推動的134個鄉鎮區,囊括多數的山村、原民區。因此林務局與農科院舉辦全台系列地方創生座談,希望各地林管處與社區對地方創生有更多了解,13日於新竹林管處舉辦第四場座談。

圖片提供/國發會

日本三大支持系統:財政、資訊、人才

計畫主持人陳玠廷解釋,不論台灣或日本,皆面臨人口老化、少子化、資源人口過度集中都市,地方人口迅速凋零,尤其農村地區衝擊最嚴重。2014年日本學者提出的地方消滅論指出,2040年日本可能會有896個市町村消失。

陳玠廷自己就體會到地方消失的概念,他小時候在嘉義鄉下長大,有幼稚園、小學,現在幼稚園卻變成民宿,小學跟別校合併。地方人口少到一個程度,公共服務功能隨之消失,包括醫院、郵局、商店等,生活所需機能慢慢不見。

日本著力點為三大支持系統:財政、資訊、人才。財政系統,透過交付金、故鄉稅,地方發展才有足夠資金運用。資訊RESAS系統,建立地方完整的背景數據資料,以利提出適合地方發展的方案,包括人口、產業訊息,到地方年輕人就業、求學資料等,甚至可以查到多數人來到當地會上網搜尋哪些景點、人口流動交通結點等。人才支援系統,像是地域振興協力隊,號召人力回鄉。

農科院農業政策研究中心副研究員陳玠廷(攝影/劉怡馨)

日本列出「關係人口」提出對應人口回流計畫

日本在盤點地方資源時,甚至列出關係人口,第一種方式以地方現況關聯跟情感關聯列出範圍,可能包括定居人口、觀光客、曾經在當地工作過等的人口。另一種方式為,以停滯時間多寡及參與地方活動劃分,有些是停留時間長卻參與事務低的人,像是到當地買地蓋別墅度假的人,或是短時間密集參與,去到當地做專案計畫的人。當盤點完這些跟地方有關係的人口,才能進一步提出對應的人口回流計畫。

以停滯時間多寡及參與地方活動列出關係人口(取自陳玠廷簡報)
以地方現況關聯跟情感關聯列出地方關係人口。(取自陳玠廷簡報)

KPI制訂需實際,日本茨城縣苙間市目標「五年增加五位新農民」

最終地方創生成功與否,仍回歸地方的自主性,地方是否能夠真正發掘在地所屬問題?陳玠廷便指出,台灣過去面臨的困境是地方提出的問題皆是標準答案,多為人口外移、高齡化、少子化,「這些說法放諸台灣各地皆準,每個地方都面臨相同狀況。」

同樣面對高齡化,不同鄉村會有不同問題,有些村子雖然高齡化,但長者很有活力;有些村子可能需要被照顧的長者多,照護能力就要加強。「地方要去面對自己真正的問題。」

再者,台灣過去相關計畫KPI講求數據,例如今年帶動多少觀光客進來,數字雖然漂亮,但是否真的對地方有幫助?陳玠廷解釋,日本去談KPI時,更講求具體的成果,例如茨城縣苙間市訂出幾個具體KPI,包括五年內增加五位新農民、增加十位企業新雇用人員,以及提升對當地環境感到安心,放心結婚、生產、育兒的居民比例,從2014年的34.5%提升至今年50%,「日本是務實地看待地方發展。」

國發會地方創生優先區,原鄉佔三分之一

國發會列出優先推動地方創生的鄉鎮區,其中原鄉佔了三分之一,長期協助部落發展的清華大學環境與文化資源學系副教授張瑋琦指出,許多山村、原住民部落地區,面對地理條件不佳、人口稀少、高齡化等,但同時也是環境脆弱帶,「思考發展的時候,如果不考慮環境條件,只恢復地景、產業、人口回流,會遭受很大考驗。」

要恢復地方產業、人口回流,又不能過度破壞環境,就必須思考產業規模、產業類別,地方無法負荷過大的產業。「政策跟資源投入必須優先考慮是否能提升地方韌性,能否適應擾動。」張解釋,當風災一來,當地生態、社會組織動員、產業像是農業、漁業等,是否能更適應擾動。

過去排灣族運作梯田,會混種紅藜、芋頭、小米、樹豆等,因為收成時間不同,一整年都有食物。但紅藜近年興起,大家全部改種紅藜,只要紅藜崩盤,大家就很慘,以市場導向思維推動當地產業,承受不起擾動的風險。

清華大學環境與文化資源學系副教授張瑋琦(攝影/劉怡馨)

張瑋琦:要把部落當公司長期經營,政府資助規模要適當

張瑋琦協助苗栗縣泰安鄉麻必浩部落第二年,以當地傳統作物苧麻為主,將其製成線,培養線藝師,「因為國內有許多部落發展傳統織品工藝,但國產的手工苧麻線十分不足。」因此張瑋琦將苧麻作為當地特色產業發展,除了種苧麻、做線,還邀請學生、大師進到部落,以苧麻做藝術設計,達到六級產業循環。

張瑋琦表示,要把部落當公司經營,在尚未賺錢時就必須建立制度,讓其往後能順利運轉。「經濟、制度、組織是三位一體,如果地方創生思考不能重新連結三者,只要陪伴、資金一抽走,整個計畫就會瓦解。」她強調,自己陪伴部落都會設定退場時間,三年、五年時間一到就抽身,必須讓部落能夠獨立永續經營。

張瑋琦引述日本長期推動地方創生的木下齊的話「政府補助金是毒藥」,她表示,地方仍需要適當的政府資助,像是計畫前期尚未賺錢時,需要政府補助得以有小金流運作,但過多也會變成毒藥。張強調,要由民間主導地方創生,並且轉換成商業模式,必須慢慢建立信賴關係。

張瑋琦認為,台灣不能抄日本的案例去做,像是地域振興隊,在原民部落就做不起來,台灣族群複雜有許多不信賴感,像漢人進到原住民部落就有困難。

邱星崴:「我們連失去過什麼都不知道」

耕山農創公司負責人邱星崴十年前回到苗栗南庄,從老寮背包客棧開始,使用在地米、鴨蛋做出鬆餅、焢窯、深度旅遊、老照片攝影展、河壩環境音樂劇等。但地方仍面臨開發壓力,排放污水、糞水問題不斷,在地的多元文化正逐步消失。

老人家說他們看過伯公火(通常出現在土地公廟旁的赤紅色火光,傳說是伯公顯靈),雖然不知道是否屬實,但會不會是因為現在過度開發才消失?「我從來都不知道我們失去過什麼,這是最可惜的地方。」

邱星崴指出,客家人習慣沿河往山上發展,建立伙房(傳統合院式民宅)、梯田、埤塘、土地公廟等,這就是客家人建造的客家世界,一代代的客家人在這伙房裡養大。「但現在卻越來越難得,這樣的客家世界會被取代、改寫。」現在山上都是露營區,未來小孩可能會不知道什麼是「摸蜊仔兼洗褲」,不知道什麼是蜊仔,「因為7-11、Costco沒賣。」

地方應該是一群人共享的記憶、有獨特情感。邱星崴舉例南庄有名的桂花巷,以前是某家人的後院,小孩會去玩耍,是親戚、朋友才會去的有連結的空間。但現在卻變成像九份老街,賣著香腸、刮痧棒,跟其他老街長得一樣,「裡面的人不見了,小孩都走了,攤位租給別人。」

客家人的世界原由伙房、梯田、埤塘等建立而成(取自邱星崴簡報)
南庄桂花巷變成跟各地老街一樣,失去情感連結。(取自邱星崴簡報)

讓年輕人為地方做事,政府需扮演平台角色

邱星崴指出年輕人回鄉不外乎六種產業,文創、新農、小旅行、咖啡店、獨立刊物、青年旅社,因為一、兩百萬就能搞定。他表示,回來的年輕人不一定都能合作讓地方更好,每個人關心不同的事情,「我在乎農產、經濟,但蠻多人是為圓一個自己的夢,還有純做生意而回來的人。」

邱星崴希望回來的年輕人撥時間一起為地方做事情,卻又可能被視為太清高,苦無立場發言。「因此鄉鎮公所的第三方平台很重要,應該由公所提出階段性方案,大家一起合作。」但他也隨即表示,這有很大困難度,地方公所連基本工作都做不好,「推廣國際慢城,卻是把農地變停車場。」

邱星崴也希望政府簡化核銷行政程序、調整KPI設定,「不應該只用報告書評斷,不該是成果導向。」有些成果不能量化、照片呈現。「我們要看的是有沒有文化傳承的機制。」他以麻必浩部落為例,不是看課程培育了多少織女,而是這個機制能夠維持傳統作物苧麻生長、部落技藝、產業得以永續維持。

耕山農創公司負責人邱星崴(攝影/劉怡馨)

「沒有產業人不會回來,但也不能只有錢」

邱星崴認為,地方創生不是只能維持地方原本樣子,而是要掌握地方狀況,找到磨合機制。地方工法像是烘烤、窯燒、編織,以及傳統產業茶葉、花生油、樟腦、陶器等,「這些很重要,是跟地方的黏著劑。」要利用這些古老技藝把地方編織在一起,看這些工藝在當代有什麼機會,成為文化方舟。

地方創生要做的事情非常多,必須因地制宜,「沒有產業人不會回來,但也不能只有錢,要把握核心,構想一個好的可能。」但究竟地方的核心是什麼?邱星崴認為,「以我的經驗來說,客家人生活的伙房、工具、周圍環境能夠維持,讓地方可以是地方。」「我會期待自己的小孩能成為個南庄人,跟阿公牽牛、去河邊抓魚、抓鳥,因為是這些事情滋養我長大,希望我的小孩也能經歷。」

(為能深刻掌握在台灣現實脈絡下的鄉村發展與地方創生,《上下游》與「財團法人農村發展基金會」合作「鄉村發展專題」,以系列文章探討台灣現況與日本政策動態,閱讀全系列文章請點選這裡

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