亞太糧食肥料技術中心農業政策資訊平台 譯[1]

前言

新型冠狀病毒肺炎疫情(Coronavirus Disease 2019, COVID-19)近期在全世界的大流行,對印尼的公共衛生也造成威脅。COVID-19的流行代表著發生案例與死亡人數大幅成長,並在各國間傳播,同時也對印尼的政治、經濟、社會、文化、國防與安全,以及社區的福利造成直接或間接的影響。

COVID-19亦大幅阻礙經濟活動,並嚴重影響大多數國家的經濟。這種流行性疾病會導致一些需要特別預防的情況發生,印尼政府因此發布了數項法規,例如政府法規第1/2020號、總統令第11/2020號,以及政府法規第21/2020號,其中一項引人注目的政策是,針對可疑或有感染案例地區的某些活動進行大規模的社交活動限制,以防止COVID-19疫情更廣泛的傳播,此政策的考量納入了流行病學、威脅程度、有效性、資源支持、技術操作、政治、經濟、社會、文化、國防和安全等因素。

本文討論印尼對COVID-19的主要因應政策,側重於社會經濟政策方面,即大規模的社交限制以及強化社會保護和經濟預防來面對疫情。本文後半段將具體分析此疫情對印尼農業部門的影響。

COVID-19疫情

COVID-19是新發現的冠狀病毒所引起的傳染病,嚴重影響全球的公衛系統(WHO, 2020)。此疫情是首度、也是人類的災難,影響了成千上萬的人口,且對全球經濟影響越來越大。世界衛生組織於2020年1月首次宣布COVID-19為世界衛生緊急情況(WHO, 2020),截至2020年4月30日止,COVID-19已影響全球213個國家,共有3,090,445個確診人數和217,769死亡數,包括仍在生病的(中/重度)和被移除(康復/出院和病故)的病例數,其病死率(Case Fatality Rate, CFR)為7.04%(Worldometers, 2020)。

印尼於2020年2月上旬在德波市 (靠近雅加達的邊界),發現第一例COVID-19的病例後,此後陸續在雅加達和其他省份發現相同的病例。根據2020年4月30日的官方資料,印尼的總病例數為9,771人,其中死亡人數為784人(8.02%),1,391人則順利康復。COVID-19 已擴散至印尼34個省份中的32個省,而東努沙登加拉 (East Nusa Tenggara) 和哥倫打洛 (Goronalo) 省尚無任何病例,首都雅加達疫情最為嚴重,分別占印尼整體41.88%和47.19%的病例數與死亡數目。以地區而言,超過70%記錄到的COVID-19病例和死亡例來自爪哇島(表1)。

從政策角度而言,能掌握疫情何時可能結束相當重要。新加坡驅動創新實驗室 (Driven Innovation Lab of Singapore) 的最新預測提到,印尼的COVID-19將有3個時間點,97%的病例將於2020年6月7日結束,99%的病例將於2020年6月29日結束,而100%的病例將於2020年9月7日結束,因此印尼政府至少在2020年9月前應對疫情保持警惕。令許多人擔心的是,在2020年5月下旬的節慶假日會促使民眾返鄉,將導致病毒從受感染的城市擴散至鄉村的風險發生,尤其是爪哇島。印尼政府雖已頒布法規禁止民眾返鄉,但是總會有漏網之魚。

因應政策

大規模的社限制

第21/2020號政府法規基於與衛生檢疫相關的第6/2018號法律,實施大規模的社交限制,以避開可能引起公共衛生緊急情況的疾病,和/或公共衛生風險因素。其實施方式為疾病觀察活動,避開運輸、人員、貨物和/或環境之公共衛生風險因素,以及因應公衛緊急情況之衛生檢疫行動。

實施大規模社交限制法規之原因如下,首先,世界衛生組織已宣佈COVID-19為大規模流行性疾病;其次,印尼認定COVID-19為非隸屬自然災害的爆發性疾病,必須採取行動以防止更廣泛的傳播;第三,COVID-19的傳播與印尼的病例和死亡人數持續上升出現一致性的現象。

為防止COVID-19的傳播,大規模的社交限制包括限定特定省或縣/市內的人員和/或貨物流動,其實施標準如下:(1)COVID-19迅速擴散至多個地區造成的病例和死亡人數、(2)與其他國家類似事件之流行病學關連性。此外,實施方式至少包括:(1)關閉學校和工作場所(在家學習和遠端工作)、(2)限制宗教活動、(3)限制公共場所/設施的活動。這些限制必須考量民眾的教育需求、工作效率和禮拜方式,滿足其醫療保健、食物,以及其他生活必需品等基礎需求。

社會保護與經濟預防

COVID-19不僅與健康問題有關,也與經濟危機相關,因為大規模流行性疾病主要影響人類活動,因此,處理和防止COVID-19擴散為當務之急,這不再是區域性議題,而是需要全球共同處理的國際問題。

COVID-19在各國家/地區持續傳播,許多政府採取前所未有的新措施來遏制疫情。公共衛生是主要重點,但新措施卻也導致許多企業暫時停工、廣泛限制出差和出遊、金融市場動盪、打擊信心,以及加劇不確定性(OECD,2020)。

印尼政府已採取各種極端的新措施,例如維持社交距離、遠端工作與學習、限制公共活動、測試,以及追踪等。醫療設備供應、患者護理、疫苗與藥物研究,以及預防未來疫情爆發之公共衛生議題也需要被關注。在機構方面,印尼政府已成立COVID-19工作小組,儘管如此,COVID-19及其控制措施仍造成家庭支出削減、中小企業活動、企業投資和財務方面之問題。

COVID-19疫情為印尼帶來經濟壓力,影響國內3-16%的GDP成長率。根據印尼財政部的預測,如果沒有立即採取緩解措施,COVID-19將大幅影響印尼總體經濟的發展(Mof, 2020)。在嚴重情況下,經濟成長率有可能下降至2.3%,甚至在非常嚴重的情況,經濟成長將下降並維持在至-0.4%的水平(表2)。

印尼財政部制定振興方案1、振興方案2、重整計畫與預算重新分配、提高國家預算與融資的支出,以及優化整合貨幣政策與金融部門等對策(Mof, 2020)如下:來源: MoF, 2020

  1. 振興方案1,強化國內經濟,其實施方式為:(a)提高工作現金(Padat Karya)的資本補助、社會援助、區域轉移,以及鄉村資金等支出、(b)刺激消費者購買的措施,包括發放基本糧食卡、提高住房利息補貼、提高旅遊業的獎勵措施,以及提供前就業卡 (pre-employment cards)。
  2. 振興方案2,透過分配以下預算,以維持消費者購買力與促進貨物進出口:
  • 加工產業員工的薪資、工資、酬金、津貼與其他給付項目免徵所得稅;
  • 特定產業的政府與私人公司之出口、進口和再進口貿易活動免徵所得稅;
  • 特定產業的稅金可分四期繳納;
  • 加速增值稅退稅以保持業務流動性
  • 非財政措施:(i)限制隸屬HS code 749稅號的產品出口、(ii)簡化或減少對某些商品的進口限制,包括製造、食品和保健/醫療支持等商品、(iii)透過國家物流生態系統(National Logistic Ecosystem, NLE)改善和加速進出口服務。
  1. 因應COVID-19,重新調整計畫與分配預算:
  • 資金來源:(i)振興方案1、(ii) 振興方案2、(iii)國家預算/ APBN(重整活動、預算重新分配,以及儲備金)、(iv)區域/地方預算/ APBD(地方產生的收入/ PAD和預算修改、意外支出,以及區域/地方現金資金-中央和政府間轉移資金)、(v)其他具法律約束性和非約束性之來源。
  • 實施機制:(i)將現有預算優先用於可提升COVID-19相關之活動效率、(ii)經由即時的預算訂正機制,加速重整活動和重新分配預算、(iii)加速COVID-19相關的商品與服務之採購、(iv)納入政府商品和服務採購政策機構,及金融與發展監督機構共同參與、(v)根據印尼衛生部設定的標準,採購COVID-19相關的醫療設備和服務。

4.為防止COVID-19衍生的相關經濟和金融危機,其額外支出和融資如下:(1)健康控制之干預措施(提高醫務人員和醫療保健支出之動機)、(2)擴大/增加社會安全網、(3)產業支持(由政府、人民商業信貸 (People’s Business Credit)/KUR振興方案承擔稅收和進口稅)、(4)使用支持預算來處理COVID-19(對國家經濟復甦計畫的財政支持)。

5.通過對銀行和金融產業的貨幣刺激 (monetary stimulus),優化整合貨幣政策和金融部門,以支持與穩定經濟。

對農業的影響

根據經濟合作暨發展組織 (Organisation for Economic Co-operation and Development, OECD),農業活動規模相對大的國家,在初期受到COVID-19因應策略的影響可能較小,但仍會受到全球商品需求下降影響(OECD, 2020),不可避免地,這種流行性疾病會帶來對生命與生計的風險。行動限制以及勞工的抗拒行為可能阻礙農民的農耕地活動,與食品加工業者(他們處理大部分農產品)的加工流程。化學肥料、動物用藥,以及其他投入品的短缺,也可能影響農業生產。發展中國家尤其危險,因為COVID-19可能導致勞動力減少,影響收入、生計,以及勞動密集型的生產活動(FAO, 2020)。

以印尼為例,分析COVID-19對於農業部門的經濟影響之三種情形,即:(1)勞動生產力之衝擊、(2)全要素生產力 (Total factor productivity) 之衝擊、(3)貿易衝擊(Hermanto, 2020),其分析結果如下:

1.在勞動生產力下降(0.6%)、總生產力因素下降(3.4%),以及貿易成本上升(4.9%)的情況下,經濟成長將減緩。因此,在勞動生產力衝擊(1.8%)、全要素生產力衝擊(6.9%),以及貿易衝擊(9.9%)的情況下,貧窮人口和糧食不安全的程度預計將增加。

2.COVID-19疫情傳播造成全球經濟的不景氣,在各情況 (包括食品產業和其他相關經濟產業) 會不同程度地降低農業生產,導致農業和非農業產品價格上漲。在勞動生產力下降的情況下,糧食產品價格將上漲(0.39%),但幅度比下降的全要素生產力(4.94%)和上升的貿易成本(7.82%)低。

3.在勞動生產力下降的情況下,COVID-19將使農產品出口值略增(0.04-0.74%)。在總生產力因素下降的情況下,僅園藝出口將增加(0.5%),整體農產品出口值將下降(1.2-7.1%)。

4.在勞動生產力下降的情況下,農業進口會增加。在總生產力因素下降的情況下,農產品進口值將增加(3.99-5.35%)。此外,在貿易成本增加的情況下,農產品進口值將增加(3.26-6.07%)。值得注意的是,由於公共消費需求增加以及COVID-19疫情導致國內生產力的下降,將使農產品進口量增加。此外,印尼食品和製造業的一些材料仍仰賴進口供應。

與總生產力因素下降和貿易成本上升相比,勞動生產力下降對經濟衰退影響較小。此外,若COVID-19導致總生產力因素下降和貿易成本增加,對經濟成長下降和貿易平衡赤字有更大的影響。最重要的是,COVID-19造成的國際貿易活動中斷將直接影響全球商品價格,因此,在預防COVID-19方面,需要重新調整農業政策和計畫方向。

印尼農業部確認,在實施COVID-19大規模社交限制的期間,策略性糧食的供應量仍非常充足(表3)。農民仍有生產的能力,但由於運輸限制(非禁止)的緣故,供應鏈將會中斷。但根據過去的經驗,在動盪和危機的情況下農業仍可倖存,並為國家經濟做出貢獻。

結論

COVID-19已成為全球危機,其快速的病毒演化特性造成許多的問題,並難以估計其影響範圍。由於COVID-19疫情範圍的逐步擴散,預計經濟狀況的不確定性將進一步惡化全球經濟。

COVID-19在各個國家/地區的廣泛擴散,使許多政府採取了前所未有的措施來抑制疫情。印尼已實施控制措施政策,即對居民的某些活動進行大規模限制,以避免COVID-I9傳播的可能性發生,實施措施包括技術和社會經濟方面,例如醫療保健、社會安全網,以及貨幣和金融政策。

控制措施的有效性取決於實施期間的長度、所有利益相關者的遵守規定之永續性與一致性。長久而言,經濟與農業部門需要發展一套更具韌性的策略。

雖然各國皆面臨自身挑戰,各國政府、部門以及利益相關方之間的合作也相當重要。這是一個全球性問題,需要全球共同面對處理。COVID-19強烈提醒每個人團結的價值。這不是慈善,而是常識;這不是政治,而是政策;這不是政府壓迫,而是治理。

從印尼因應COVID-19策略對台灣農業戰略發展建議

截至7月11日為止,COVID-19在印尼雖有76,981的確診案例,然而病死率已從四月底的7.04%下降至約4.7%,可見印尼政府面對COVID-19疫情採取的因應策略,如本文所提到的大規模社交限制,以及相關的公衛措施,已發揮了一定的效果。亞太地區作為全球重要糧食生產供應鏈的一環,各國如何制定相關策略降低COVID-19對農業價值鏈等各環節 (生產、加工、運輸、行銷等) 的影響,以期透過穩定的農業生產及貿易滿足全球市場的需求,將是本中心持續關注的重要議題之一。

本中心本年度亦積極向亞太地區合作夥伴徵求COVID-19對亞太各國農業部門影響評估及其因應策略與措施之政策分析文章,並首先編譯印尼因應策略全文,提供全球華人讀者群、相關企業、研究單位與各公部門參考借鏡。

本文引用OECD報告指出大規模的社交活動限制將帶來對農業的可能衝擊,包含阻礙農耕活動、影響食品加工業的流程等,進一步影響農業的生產,尤其發展中國家將承受更大的風險。隨後印尼農業部門亦確認即使農業生產力不受到影響,但因運輸限制的緣故,供應鏈將不可避免地受到中斷。

上述所提到的情況已發生在美國的豬肉及牛乳供應鏈,由於加工廠工人受到COVID-19疫情影響,知名全球企業如泰森 (Tyson) 關閉了半數以上的屠體加工產線,此舉不但影響了市場上冷凍豬肉的供應量,最上游的不少豬隻企業養殖戶更是選擇將豬隻安樂死,以減少飼料費與水電費用的龐大支出;而為數不少的酪農業者也選擇主動丟棄收集到的生乳,以避免因加工及運輸業者停擺所生的貯放問題。

就台灣農業而言,農產品供應鏈的長度 (農地到餐桌) 不僅相對較短,加上台灣衛生防疫措施得當,因此沒有發生上述的狀況。然而台灣的糧食自給率仍有提升的空間,特別是作為畜牧業飼料來源的黃豆及玉米,也容易受到國際糧食供應鏈的波動而對產業造成經營危機。因此,除了積極尋找並開發替代性飼料的來源之外,例如地瓜,台灣也須藉由此次COVID-19疫情在亞太地區造成糧食供應鏈的破口,重新思考農村活化的相關政策,或可藉由公私部門夥伴關係 (Public-Private Partnership, PPP) 的方式,強化內部農業供應鏈的韌性,除確保危機狀態時的糧食供應穩定性之外,也可引領產業的創新與轉型,並將經驗輸出至友邦與其他國家,增進台灣的國際外交能見度。

[1] 此翻譯之原文為Iqbal Rafani and Tahlim Sudaryanto, 2020, Policy Response to Covid-19 Pandemic in Indonesia, AP platform website. https://ap.fftc.org.tw/article/1865。此文章來自亞太地區農業政策資訊平台網站,本網站提供亞太地區各國農業政策文章與相關資訊,歡迎造訪https://ap.fftc.org.tw/取得更多亞太地區農業政策文章。

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1 則回應

  1. 這次疫情,讓人們的社交和生活方式改變了許多

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