印尼因應COVID-19疫情之農業政策與對台灣農業戰略發展建議

亞太糧食肥料技術中心農業政策資訊平台 譯[1]

前言

新型冠狀病毒肺炎疫情（Coronavirus Disease 2019, COVID-19）近期在全世界的大流行，對印尼的公共衛生也造成威脅。COVID-19的流行代表著發生案例與死亡人數大幅成長，並在各國間傳播，同時也對印尼的政治、經濟、社會、文化、國防與安全，以及社區的福利造成直接或間接的影響。

COVID-19亦大幅阻礙經濟活動，並嚴重影響大多數國家的經濟。這種流行性疾病會導致一些需要特別預防的情況發生，印尼政府因此發布了數項法規，例如政府法規第1/2020號、總統令第11/2020號，以及政府法規第21/2020號，其中一項引人注目的政策是，針對可疑或有感染案例地區的某些活動進行大規模的社交活動限制，以防止COVID-19疫情更廣泛的傳播，此政策的考量納入了流行病學、威脅程度、有效性、資源支持、技術操作、政治、經濟、社會、文化、國防和安全等因素。

本文討論印尼對COVID-19的主要因應政策，側重於社會經濟政策方面，即大規模的社交限制以及強化社會保護和經濟預防來面對疫情。本文後半段將具體分析此疫情對印尼農業部門的影響。

COVID-19疫情

COVID-19是新發現的冠狀病毒所引起的傳染病，嚴重影響全球的公衛系統（WHO, 2020）。此疫情是首度、也是人類的災難，影響了成千上萬的人口，且對全球經濟影響越來越大。世界衛生組織於2020年1月首次宣布COVID-19為世界衛生緊急情況（WHO, 2020），截至2020年4月30日止，COVID-19已影響全球213個國家，共有3,090,445個確診人數和217,769死亡數，包括仍在生病的（中/重度）和被移除（康復/出院和病故）的病例數，其病死率（Case Fatality Rate, CFR）為7.04％（Worldometers, 2020）。

印尼於2020年2月上旬在德波市 (靠近雅加達的邊界)，發現第一例COVID-19的病例後，此後陸續在雅加達和其他省份發現相同的病例。根據2020年4月30日的官方資料，印尼的總病例數為9,771人，其中死亡人數為784人（8.02％），1,391人則順利康復。COVID-19 已擴散至印尼34個省份中的32個省，而東努沙登加拉 (East Nusa Tenggara) 和哥倫打洛 (Goronalo) 省尚無任何病例，首都雅加達疫情最為嚴重，分別占印尼整體41.88％和47.19％的病例數與死亡數目。以地區而言，超過70％記錄到的COVID-19病例和死亡例來自爪哇島（表1）。

從政策角度而言，能掌握疫情何時可能結束相當重要。新加坡驅動創新實驗室 (Driven Innovation Lab of Singapore) 的最新預測提到，印尼的COVID-19將有3個時間點，97％的病例將於2020年6月7日結束，99％的病例將於2020年6月29日結束，而100％的病例將於2020年9月7日結束，因此印尼政府至少在2020年9月前應對疫情保持警惕。令許多人擔心的是，在2020年5月下旬的節慶假日會促使民眾返鄉，將導致病毒從受感染的城市擴散至鄉村的風險發生，尤其是爪哇島。印尼政府雖已頒布法規禁止民眾返鄉，但是總會有漏網之魚。

因應政策

大規模的社交限制

第21/2020號政府法規基於與衛生檢疫相關的第6/2018號法律，實施大規模的社交限制，以避開可能引起公共衛生緊急情況的疾病，和/或公共衛生風險因素。其實施方式為疾病觀察活動，避開運輸、人員、貨物和/或環境之公共衛生風險因素，以及因應公衛緊急情況之衛生檢疫行動。

實施大規模社交限制法規之原因如下，首先，世界衛生組織已宣佈COVID-19為大規模流行性疾病；其次，印尼認定COVID-19為非隸屬自然災害的爆發性疾病，必須採取行動以防止更廣泛的傳播；第三，COVID-19的傳播與印尼的病例和死亡人數持續上升出現一致性的現象。

為防止COVID-19的傳播，大規模的社交限制包括限定特定省或縣/市內的人員和/或貨物流動，其實施標準如下：（1）COVID-19迅速擴散至多個地區造成的病例和死亡人數、（2）與其他國家類似事件之流行病學關連性。此外，實施方式至少包括：（1）關閉學校和工作場所（在家學習和遠端工作）、（2）限制宗教活動、（3）限制公共場所/設施的活動。這些限制必須考量民眾的教育需求、工作效率和禮拜方式，滿足其醫療保健、食物，以及其他生活必需品等基礎需求。

社會保護與經濟預防

COVID-19不僅與健康問題有關，也與經濟危機相關，因為大規模流行性疾病主要影響人類活動，因此，處理和防止COVID-19擴散為當務之急，這不再是區域性議題，而是需要全球共同處理的國際問題。

COVID-19在各國家/地區持續傳播，許多政府採取前所未有的新措施來遏制疫情。公共衛生是主要重點，但新措施卻也導致許多企業暫時停工、廣泛限制出差和出遊、金融市場動盪、打擊信心，以及加劇不確定性（OECD，2020）。

印尼政府已採取各種極端的新措施，例如維持社交距離、遠端工作與學習、限制公共活動、測試，以及追踪等。醫療設備供應、患者護理、疫苗與藥物研究，以及預防未來疫情爆發之公共衛生議題也需要被關注。在機構方面，印尼政府已成立COVID-19工作小組，儘管如此，COVID-19及其控制措施仍造成家庭支出削減、中小企業活動、企業投資和財務方面之問題。

COVID-19疫情為印尼帶來經濟壓力，影響國內3-16%的GDP成長率。根據印尼財政部的預測，如果沒有立即採取緩解措施，COVID-19將大幅影響印尼總體經濟的發展（Mof, 2020）。在嚴重情況下，經濟成長率有可能下降至2.3％，甚至在非常嚴重的情況，經濟成長將下降並維持在至-0.4％的水平（表2）。

印尼財政部制定振興方案1、振興方案2、重整計畫與預算重新分配、提高國家預算與融資的支出，以及優化整合貨幣政策與金融部門等對策（Mof, 2020）如下：來源: MoF, 2020

1. 振興方案1，強化國內經濟，其實施方式為：（a）提高工作現金（Padat Karya）的資本補助、社會援助、區域轉移，以及鄉村資金等支出、（b）刺激消費者購買的措施，包括發放基本糧食卡、提高住房利息補貼、提高旅遊業的獎勵措施，以及提供前就業卡 (pre-employment cards)。
2. 振興方案2，透過分配以下預算，以維持消費者購買力與促進貨物進出口：

• 加工產業員工的薪資、工資、酬金、津貼與其他給付項目免徵所得稅；
• 特定產業的政府與私人公司之出口、進口和再進口貿易活動免徵所得稅；
• 特定產業的稅金可分四期繳納；
• 加速增值稅退稅以保持業務流動性
• 非財政措施：（i）限制隸屬HS code 749稅號的產品出口、（ii）簡化或減少對某些商品的進口限制，包括製造、食品和保健/醫療支持等商品、（iii）透過國家物流生態系統（National Logistic Ecosystem, NLE）改善和加速進出口服務。

3. 因應COVID-19，重新調整計畫與分配預算：

• 資金來源：（i）振興方案1、(ii) 振興方案2、（iii）國家預算/ APBN（重整活動、預算重新分配，以及儲備金）、（iv）區域/地方預算/ APBD（地方產生的收入/ PAD和預算修改、意外支出，以及區域/地方現金資金-中央和政府間轉移資金）、（v）其他具法律約束性和非約束性之來源。
• 實施機制：（i）將現有預算優先用於可提升COVID-19相關之活動效率、(ii)經由即時的預算訂正機制，加速重整活動和重新分配預算、（iii）加速COVID-19相關的商品與服務之採購、(iv)納入政府商品和服務採購政策機構，及金融與發展監督機構共同參與、（v）根據印尼衛生部設定的標準，採購COVID-19相關的醫療設備和服務。

4.為防止COVID-19衍生的相關經濟和金融危機，其額外支出和融資如下：（1）健康控制之干預措施（提高醫務人員和醫療保健支出之動機）、（2）擴大/增加社會安全網、（3）產業支持（由政府、人民商業信貸 (People’s Business Credit)/KUR振興方案承擔稅收和進口稅）、（4）使用支持預算來處理COVID-19（對國家經濟復甦計畫的財政支持）。

5.通過對銀行和金融產業的貨幣刺激 (monetary stimulus)，優化整合貨幣政策和金融部門，以支持與穩定經濟。

對農業的影響

根據經濟合作暨發展組織 (Organisation for Economic Co-operation and Development, OECD)，農業活動規模相對大的國家，在初期受到COVID-19因應策略的影響可能較小，但仍會受到全球商品需求下降影響（OECD, 2020），不可避免地，這種流行性疾病會帶來對生命與生計的風險。行動限制以及勞工的抗拒行為可能阻礙農民的農耕地活動，與食品加工業者（他們處理大部分農產品）的加工流程。化學肥料、動物用藥，以及其他投入品的短缺，也可能影響農業生產。發展中國家尤其危險，因為COVID-19可能導致勞動力減少，影響收入、生計，以及勞動密集型的生產活動（FAO, 2020）。

以印尼為例，分析COVID-19對於農業部門的經濟影響之三種情形，即：（1）勞動生產力之衝擊、（2）全要素生產力 (Total factor productivity) 之衝擊、（3）貿易衝擊（Hermanto, 2020），其分析結果如下：

1.在勞動生產力下降（0.6％）、總生產力因素下降（3.4％），以及貿易成本上升（4.9％）的情況下，經濟成長將減緩。因此，在勞動生產力衝擊（1.8％）、全要素生產力衝擊（6.9％），以及貿易衝擊（9.9％）的情況下，貧窮人口和糧食不安全的程度預計將增加。

2.COVID-19疫情傳播造成全球經濟的不景氣，在各情況 (包括食品產業和其他相關經濟產業) 會不同程度地降低農業生產，導致農業和非農業產品價格上漲。在勞動生產力下降的情況下，糧食產品價格將上漲（0.39％），但幅度比下降的全要素生產力（4.94％）和上升的貿易成本（7.82％）低。

3.在勞動生產力下降的情況下，COVID-19將使農產品出口值略增（0.04-0.74％）。在總生產力因素下降的情況下，僅園藝出口將增加（0.5％），整體農產品出口值將下降（1.2-7.1％）。

4.在勞動生產力下降的情況下，農業進口會增加。在總生產力因素下降的情況下，農產品進口值將增加（3.99-5.35％）。此外，在貿易成本增加的情況下，農產品進口值將增加（3.26-6.07％）。值得注意的是，由於公共消費需求增加以及COVID-19疫情導致國內生產力的下降，將使農產品進口量增加。此外，印尼食品和製造業的一些材料仍仰賴進口供應。

與總生產力因素下降和貿易成本上升相比，勞動生產力下降對經濟衰退影響較小。此外，若COVID-19導致總生產力因素下降和貿易成本增加，對經濟成長下降和貿易平衡赤字有更大的影響。最重要的是，COVID-19造成的國際貿易活動中斷將直接影響全球商品價格，因此，在預防COVID-19方面，需要重新調整農業政策和計畫方向。

印尼農業部確認，在實施COVID-19大規模社交限制的期間，策略性糧食的供應量仍非常充足（表3）。農民仍有生產的能力，但由於運輸限制（非禁止）的緣故，供應鏈將會中斷。但根據過去的經驗，在動盪和危機的情況下農業仍可倖存，並為國家經濟做出貢獻。

結論

COVID-19已成為全球危機，其快速的病毒演化特性造成許多的問題，並難以估計其影響範圍。由於COVID-19疫情範圍的逐步擴散，預計經濟狀況的不確定性將進一步惡化全球經濟。

COVID-19在各個國家/地區的廣泛擴散，使許多政府採取了前所未有的措施來抑制疫情。印尼已實施控制措施政策，即對居民的某些活動進行大規模限制，以避免COVID-I9傳播的可能性發生，實施措施包括技術和社會經濟方面，例如醫療保健、社會安全網，以及貨幣和金融政策。

控制措施的有效性取決於實施期間的長度、所有利益相關者的遵守規定之永續性與一致性。長久而言，經濟與農業部門需要發展一套更具韌性的策略。

雖然各國皆面臨自身挑戰，各國政府、部門以及利益相關方之間的合作也相當重要。這是一個全球性問題，需要全球共同面對處理。COVID-19強烈提醒每個人團結的價值。這不是慈善，而是常識；這不是政治，而是政策；這不是政府壓迫，而是治理。

從印尼因應COVID-19策略對台灣農業戰略發展建議

截至7月11日為止，COVID-19在印尼雖有76,981的確診案例，然而病死率已從四月底的7.04%下降至約4.7%，可見印尼政府面對COVID-19疫情採取的因應策略，如本文所提到的大規模社交限制，以及相關的公衛措施，已發揮了一定的效果。亞太地區作為全球重要糧食生產供應鏈的一環，各國如何制定相關策略降低COVID-19對農業價值鏈等各環節 (生產、加工、運輸、行銷等) 的影響，以期透過穩定的農業生產及貿易滿足全球市場的需求，將是本中心持續關注的重要議題之一。

本中心本年度亦積極向亞太地區合作夥伴徵求COVID-19對亞太各國農業部門影響評估及其因應策略與措施之政策分析文章，並首先編譯印尼因應策略全文，提供全球華人讀者群、相關企業、研究單位與各公部門參考借鏡。

本文引用OECD報告指出大規模的社交活動限制將帶來對農業的可能衝擊，包含阻礙農耕活動、影響食品加工業的流程等，進一步影響農業的生產，尤其發展中國家將承受更大的風險。隨後印尼農業部門亦確認即使農業生產力不受到影響，但因運輸限制的緣故，供應鏈將不可避免地受到中斷。

上述所提到的情況已發生在美國的豬肉及牛乳供應鏈，由於加工廠工人受到COVID-19疫情影響，知名全球企業如泰森 (Tyson) 關閉了半數以上的屠體加工產線，此舉不但影響了市場上冷凍豬肉的供應量，最上游的不少豬隻企業養殖戶更是選擇將豬隻安樂死，以減少飼料費與水電費用的龐大支出；而為數不少的酪農業者也選擇主動丟棄收集到的生乳，以避免因加工及運輸業者停擺所生的貯放問題。

就台灣農業而言，農產品供應鏈的長度 (農地到餐桌) 不僅相對較短，加上台灣衛生防疫措施得當，因此沒有發生上述的狀況。然而台灣的糧食自給率仍有提升的空間，特別是作為畜牧業飼料來源的黃豆及玉米，也容易受到國際糧食供應鏈的波動而對產業造成經營危機。因此，除了積極尋找並開發替代性飼料的來源之外，例如地瓜，台灣也須藉由此次COVID-19疫情在亞太地區造成糧食供應鏈的破口，重新思考農村活化的相關政策，或可藉由公私部門夥伴關係 (Public-Private Partnership, PPP) 的方式，強化內部農業供應鏈的韌性，除確保危機狀態時的糧食供應穩定性之外，也可引領產業的創新與轉型，並將經驗輸出至友邦與其他國家，增進台灣的國際外交能見度。

[1] 此翻譯之原文為Iqbal Rafani and Tahlim Sudaryanto, 2020, Policy Response to Covid-19 Pandemic in Indonesia, AP platform website. https://ap.fftc.org.tw/article/1865。此文章來自亞太地區農業政策資訊平台網站，本網站提供亞太地區各國農業政策文章與相關資訊，歡迎造訪https://ap.fftc.org.tw/取得更多亞太地區農業政策文章。