風機下的漁業存亡01》彰化外海插千座風機,漁民被迫全退場,轉型迫在眉睫

海上風電與漁業擦槍走火、爭議頻傳,位居西海岸中點的彰化,是目前外海風場面積最大的縣市,未來海上將插滿上千支風機。風機密布加上船舶航道,將彰化外海切割破碎,幾乎沒有可供漁民作業的完整海域,沿岸漁民將無法繼續捕撈打魚,該何去何從?

彰化漁民面臨的嚴峻挑戰,可能是台灣西部沿近海漁業縮影。風電對漁業的補償僅有一次性的經濟補救措施,漁民後續的生計仍舊沒有著落。彰化區漁會在面臨數年抗爭衝突後,在2019年提出「和解共生」方案,希望由風電廠商出資,由產官學成立平台,推動「海上牧場」,將捕撈漁業將轉為海上養殖,尋求漁業與風機共存的可能性。

彰化區漁會總幹事陳諸讚坦言,「這個計畫壓力很大、風險也很大,但是為了彰化的漁業永續、漁民的生計,必須一試,否則彰化漁業將面臨生死存亡。」(閱讀下文請點選這裡

彰化外海日後將插滿風機,傳統漁法被迫全面退場(攝影/刺龜)

彰化外海被風機插滿滿,七家業者殺入戰場

國內離岸風電推動採三階段:示範獎勵、潛力場址、區塊開發。根據2015年七月公布的「離岸風力發電規劃場址申請作業要點」,第二階段規劃的36個潛力場址中,彰化外海風場就占21處,初步規劃2500平方公里海域,佔去全國大半潛力場址範圍。

即使在2017年,交通部航港局以「航行安全」為由向能源局協調,剔除南北航道之20至25號潛力場址,彰化外海仍有將近2000平方公里海域為風場預定地。

彰化縣陸地面積才1174平方公里,外海風場範圍接近兩倍彰化面積,等同是7個台北市、全國最大天然湖泊日月潭的100倍。作為兵家必爭之地,彰化外海兩階段開發,遍佈7家業者,重要性不言可喻。

如果再將航港局畫設的南北航道、台中港兩岸直航航道及南側台塑六輕航道畫設進來(見附圖),彰化外海已被風場、航道切割殆盡,漁民的捕魚空間只剩下沿海9~10公里左右的狹長空間。

彰化外海幾乎被風電案場及航道航道切割、漁船的捕魚範圍所剩無幾。來源交通部航港局
環評資料指出,即便剔除20-25號場址,彰化外海依然要散布1071座大型風機於海面上。取自環評書件

業專家:規劃潛力場址全無考量漁業,外海全割讓給風電商

那麼,彰化外海的風電場址究竟如何規劃出來的呢?以漁業專家身分參與風電開發的海洋大學環境生物與漁業科學系教授歐慶賢透露,規劃之初完全沒有考量到漁業跟漁民,甚至連漁業署都是選址規劃開始後才被告知。

「當初經濟部能源局找工研院做全台風場規劃,漁業署才知道。工研院的規劃只有考量技術面,依照水深、水流跟風場、地形,以及相關法規去做排除,但是跟漁業有關的部分都沒有問當地漁民跟漁會,就這樣公告。」他表示。

翻開環評文件,能源局在第二階段畫設潛力場址的重要依據,是以排除法排除掉所有相關法規禁、限範圍,諸如保育礁區、港區及人工漁礁、火炮射擊區等,濕地以及白海豚重要棲息區。排除這些敏感區位後,往外推的彰化海域幾乎都歸給風電商。

歐慶賢認為,彰化是風電開發過程中的極端案例,幾乎整個外海能夠作業的空間都被風場插滿風機,傳統漁場被切割得非常零碎,漁民的生存空間被壓縮到了極限。

日後彰化外海將全面插滿風機(圖片來源/彰化縣政府)

每平方公里就一支風機,彰化漁民無處作業

依據2020年《彰化雲林地區離岸式風力發電計畫環境影響調查報告書》,彰化外海的15座風場,佈滿大大小小發電量從5 MW到12 MW的風機,風機數量估計最高將達到1071座。

以台電開發的26號場址為例,風場實際開發面積89.21平方公里,分布108支風機,密度之高,相當每平方公里就有一支風機。依環評資料顯示,風機迎風面的東西向,間距最密僅500米。

「外海插滿了風機,漁民還能在傳統漁場裡面作業捕魚嗎?」歐慶賢說,「很難。」

彰化地區現有漁船有660艘,大多是50噸以下大型膠筏為主的沿近海作業漁船,絕大部分是以流刺網為主的家計型刺網漁業,還有少部分的拖網漁船。相對於大型漁業以企業化、商業模式營運而言,所謂的「家計型漁業」,就是以單獨或精簡人力可操作的漁筏,成本較低,類似於自耕農、或小農經營模式。

彰化漁會秘書洪一平表示,「這類刺網、拖網等漁法,需要完整大面積的海域,風機建設以後,彰化漁民主要依賴的漁業模式,將無法繼續在彰化外海作業。」這些膠筏漁民無法離岸太遠,如果把傳統漁場讓位於這些海上風機,幾乎也就等同於失去生計。

彰化捕撈漁民被迫全面退出漁場(攝影/刺龜)

漁業統計資訊失真,漁業補償協定淪為討價還價

雖然風電公司會對漁民提出補償,然而目前漁政單位推出的漁業補償協定制度,能夠解決風場開發跟漁業權的矛盾嗎?目前風電開發程序上,開發商若要取得合法開發權,須有漁業主管機關漁業署同意函,而同意函的核發與否,則視風電商跟漁會是否達成漁業補償協定。

在第一階段示範風場開發時,漁業補償協定仍依2013年舊公式,因為補償基準過低,漁方難以接受。為此,漁業署委託歐慶賢於2016年設計一套新的漁業補償金公式,作為風電廠商跟地方漁會協商補償金的依據,不過往往由於雙方認知落差,取得共識並不容易,補償談判仍舊淪為雙方討價還價。

漁方認為漁業補償公式對漁民並不公平,因為開發商計算漁業補償基準是依據漁業署的《漁業統計年報》,然而這份年報根據來自於各地方漁會彙整呈報的資料,漁民往往低報漁貨量,於是依據年報計算補償金的協商模式,陷入僵局。

「這關係到漁民捕撈回港的卸漁申報從未落實的陳年舊習。」歐慶賢認為,「每個漁民都有自己專屬的捕魚訣竅,不想讓人家知道他捕魚的地方,也不想讓人知道他捕撈到多少。」由於《漁業統計年報》長期失真,因此歐慶賢強調,他所設計的漁業補償金公式已將低報漁獲的部分加成計算。

彰化漁業不轉型即消失,漁民生計命懸一線

即便公式沒問題,每一風場開發與當地漁民都是個別協商,補償金的計算仍牽涉到出海天數、施工天數與影響面積、漁船繞道成本、漁獲收益損失等細節,漁民與風電公司難以在每個環節都順利達成共識,因此最後往往仍是個別案場,採個別談判模式。

歐慶賢認為,即便漁方獲得一次性補償,仍必須考量整個地方漁業未來何去何從,彰化外海情況相當特殊,幾乎是失去了所有的傳統漁場,如果不是任其自行崩潰瓦解,勢必面臨轉型。

一次性的漁業補償金顯然並非永續的解決方案,而風電公司承諾,進駐後會提供就業機會讓漁民擔任海上施工警戒船及鯨豚觀察員,然而僧多粥少,並非每個漁民都能找到差事。數千名的漁民生計以及彰化的漁業能否維繫,課題依舊嚴峻。

從抗爭走到倡議合作,彰化漁會提出共榮新方案

「社會大眾對沿海漁民不了解,充滿許多錯誤偏見,實際上西南沿海的刺網漁業跟遠洋生態殺手的刺網完全是兩回事。」記者出身的彰化區漁會秘書洪一平,從社會對漁民的刻板印象開始談彰化漁業存續危機。

「彰化漁業權的抗爭從2013年開始,是為風電商超出協議範圍施工而爆發。」當時彰化漁民曾集結80艘漁船在外海抗議風電違反協議動工,也曾經坐遊覽車北上環保署拉白布條。然而見證七年來的抗爭、協商,洪一平也了解到離岸風電是不可改變的事實,如何在風電的前提下,尋求共存共榮?已經成為迫在眉睫的必答題。

大約一年前起,漁會轉變策略:「如果彰化的漁業必須與風力發電共存,那麼除了一次性的漁業補償外,能不能提出一個新的方案,讓風力發電與漁民漁業同在一片海域上存在?」轉型「海洋牧場」,成為和解共生方案的探索方向。(詳情請點選這裡)

「共榮方案」受政府重視,風電商是否買單?

過去這一年間,海岸線從南到北,陸續爆發漁民、漁會反對風電開發的抗爭,離岸風電政策備受輿論壓力考驗。彰化漁會提出的共榮方案,再次受到政府部門重視,特別是為了協調風電與漁業競爭生存空間而疲於奔命的能源局及漁業署。

然而對於風電商而言,為了取得開發權,除了協議交給漁方的漁業補償金外,每年需依發電獲益提撥回饋地方政府「電力開發協助金」,現在還必須負擔第三筆費用協助漁民跟漁業轉型。這些風電開發商能否接受在既有法規規範的開發者責任外,另外肩負起扶助漁業永續發展的責任,這仍是一個全新的課題。(文未完,請繼續閱讀)

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