無視輿論反對,觀光局續推露營場就地合法,立委陳椒華、環團:未設置露營專法前,不應通過

為了管理露營場地違法現象,行政院在今年 3 月 23 日指定交通部觀光局為露營場的主責機關,且擬開放 1 公頃以下、設在農牧林用地上的露營場「免經申請許可使用細目」,作為非法業者的解套辦法,引發全國輿情嘩然。豈料在立法院無法召開議程、全國專注防疫期間,觀光局擬於近日再召開一次機關研商會議後,即要定案放行。

立法委員陳椒華指出,原定於 5 月 19 日立法院經濟委員會議程中討論因應露營場合法化而提出的《非都市土地使用管制規則》第六條附表一(以下簡稱《非都管》)之修法建議,因疫情而無法進行,但她接獲許多環團陳情,皆表示不能逕行放寬標準,今日 (7/5) 聯合數名環團代表召開線上記者會,強調修法只是為了放行多數小型露營場,卻無法處理既存有環境安全疑慮之露營場,要求觀光局在未設置露營專法前,暫緩修訂《非都管》法令。

非法場地僅公告卻未停業 無配套措施將危及露營活動及國人安全

陳椒華表示,露營雖然是很好的休閒活動,但許多露營場地位在中、低海拔山區,是生態及環境敏感區域,如果逕行讓舊的露營場合法,且讓新的露營場繼續立案,後果堪慮。陳椒華並以日前日本靜岡地區的土石流為例,說明極端氣候帶來的強降雨、地震都將為淺山的開發案埋下危機。同時,國土計畫上路在即,現階段匆促修改《非都管》,卻無任何配套措施,是非常不負責任的作法,也會危及露營產業的發展。

台灣水資源保育聯盟主任粘麗玉列舉諸多露營區亂象:在集水區露營不顧水源保育、亂丟垃圾;合法申請 A 區,卻於假日自我擴充 N 區,甚至占用國有地等。粘麗玉認為,為顧及消費者生命安全,位於集水區、特定水土保持區、土石流潛勢溪流影像範圍、山崩與地滑地質敏感區的露營區,應該勒令停業與罰款,她更指名新竹縣政府只有公告卻了無作為。

按照觀光局提出的《非都管》修法建議,「各地露營場地品質與數量應保留彈性,」粘麗玉認為此說太過模糊,「彈性是指要下修?還是更嚴格?」交通部把責任都丟給縣市政府,但縣市政府僅作公告而已,讓長年都從事露營活動的粘麗玉非常憂心。

如這片新竹的露營場一樣,台灣山林農地因各種開發逐步流失。(漂浪島嶼 提供)

制定辦法前應上山視察 瞭解露營場違法原因

地球公民基金會花東山林組主任黃靖庭指出,觀光局盤點全台近兩千個露營場,完全合法的僅 8%。另外,兩千個場地中有 67.9%,約 1,300 場位在非都市土地的農林牧地上,無法符合《休閒農業輔導管理辦法》的規定,「我可以理解為什麼公部門會想要放寬規定,因為大部分都是這種樣態,只要這些露營場解決了,看起來合法的就會很多,違法的就會很少。」

黃靖庭分析,《非都管》<各種使用地容許使用項目及許可使用細目表>中對於林業用地、農牧用地的容許使用項目中沒有「露營場」,這是違法露營場眾多的主因。其次,《休閒農業輔導管理辦法》要求土地面積需達 0.5 公頃的門檻,才能申請為休閒農場,且場地鋪面不得使用水泥和柏油、無固定基礎,必要時得設置點狀基樁等規定,也使得露營場無法走休閒農場的合法途徑。

行政院指定交通部觀光局負責露營活動的推廣與輔導,就應該訂定像定民宿管理辦法一樣的專法,引導縣市政府及空間規劃單位去管理露營場的土地利用。「目前沒有看到這樣的專法,觀光局雖然有《露營活動場地設置建議》,但只是指引,沒有懲處的法律效力。」

黃靖庭且建議,觀光局應協同目的事業主管機關上山實察瞭解各式露營場開發的樣態,制定合理的設置規則,並劃出真的具有高災害風險的地區,若該區已有露營場,則要設法協助業者遷移或停業。直接放寬《非都管》,並不能讓露營成為合法又安全的遊憩行為。

回歸國土計畫思維 避免形成分區管理漏洞

環境法律人協會空間政策研究專員黃子芸嚴正呼籲,暫緩露營場合法化的草率修法,避免形成都市計畫功能分區土地使用管理上的漏洞。

黃子芸指出,台灣現正處於由《區域計畫法》過渡至《國土計畫法》的階段,全國國土應該同時受到兩法的指導管理,且縣市國土計畫中已經初步擬定四大功能分區,其中國土保育第一類地區的功能是維護自然地景;農業發展的第一類地區則是供農業生產為主使用,兩者皆禁止或限制其他使用。

然而根據觀光局提出的《非都管》修法建議,會讓《國土計畫法》規定「禁止或限制其他使用」的土地上的露營場合法,將導致國土計畫發布實施之後,直接突破國土分區的限制,讓分區管制形同虛設,黃子芸認為,修法應該要有更多國土計畫的思維,「環境法律人協會並非反對露營場合法化,而是要放緩步調,且參考《國土計畫土地使用管理規則》中關於審查程序的規範。」黃子芸強調,回歸國土規劃思考合理的管理機制,才得以真的促進露營活動的管理。

環境法律人協會/提供

觀光局:修法絕不草率 建管、環保、水土保持各法仍需遵守

對於各環團意見,觀光局副局長周廷彰澄清,觀光局非常重視露營場開發的問題,並不是無條件放寬、就地合法,而是朝專法制定的方向,從國土計畫的概念,在政策面、管理面、執行面上進行盤點,讓縣市政府在管理上有所依據。

技術組副組長王智益補充,修法過程絕不草率,「從 105 年至今大概召開 11 次會議,」他知道大家對「非都管免經申請許可」都有疑慮,不過所謂的「免經」單單只是不需要用地許可,其餘的建管、環保、水土保持等各法仍需審查符合。王智益感謝各環保團體提供意見,也強調法條不足處皆可以再討論。

陳椒華立委接續提到,在露營專法未訂定前修訂《非都管》十分不宜,這會讓業者趕在國土計畫實施前趕快搶建。陳椒華理解觀光局作為目的主管機關有執行的壓力,但讓農委會、內政部等其他單位配合修法,是她所不樂見的方向。

農委會:非農業使用項目應經許可

內政部地政司土地使用及編定管制科科長袁世芬呼應觀光局的說法,她指出「免經許可」並不是就地合法,只是讓現行管理上不能在農牧林地上出現的露營設施可以存在,但後續仍需符合環保、水保的規定。

內政部營建署綜合組張順勝簡任技正指出,與觀光局的討論過程中,營建署一再建議一級敏感地區不能設置露營場,二級地區也要有具體防範補救措施才能設置,這些建議觀光局皆已納入考量。他並且認為,在不開發整地、可以恢復農用等等原則下輔導露營區合法,對於國土計畫實施的衝擊不會太高。

農委會企劃處簡任技正兼科長蔡秀婉表示,露營場管理在現行法律的缺失及國土計畫銜接的漏洞都讓他們憂心,農委會多次表達不認同在環境及生態敏感區設置露營場的態度,若未來要放寬標準,也必須符合「非農業使用項目應經許可」的條件,才能讓農地主管機關比較放心。

蔡秀婉也補充,合法放寬必須是小規模的面積,且露營場設施只能佔總場土地面積一成。另外,她也說明,休閒農場是為了休閒農業而設立,露營場沒有農業前提,性質完全不同,自然無法申請成為休閒農場。

陳椒華:問題未釐清前,觀光局不得通過法令修訂

陳椒華也請觀光局具體說明,所謂「各地露營場地品質與數量應保留彈性,在地方政府因地制宜及總量管制前提下,朝低度利用、不開挖整地 或變更地形地貌及可恢復農牧使用等原則」,究竟要如何管理?

王智益承諾會訂立總量管制的計算標準,讓縣市政府有所依據,且會以「中央規範、地方執行」為原則,讓地方政府依照各自的屬性和地域狀況訂定細部執行規定。陳椒華進一步詢問,從農地工廠等案例可知,地方政府在執法上非常消極,觀光局打算如何委請各縣市配合呢?周廷彰僅回覆,「違法者會請地方政府加強查緝。」

最後,陳椒華要求各部會針對環團的問題提供書面回覆後,將再擇日召開露營場管理辦法的討論會,且要求觀光局在未釐清前相關問題前,暫緩部會協商,也不要通過法令修訂。

延伸閱讀:

交通部將修法,一公頃以下農牧林地全面開放露營使用,已違規者可申請輔導合法