交通部將修法,一公頃以下農牧林地全面開放露營使用,已違規者可申請輔導合法

近年國人熱登山、愛露營,covid-19疫情將大家鎖在國內,更讓台灣的戶外活動大幅升溫。可是台灣沒有《露營法》,過去更沒有專責的露營場事業主管機關,高達九成的露營場地違法設立,更不乏同時違反數條法規的案場,讓親近自然的活動蒙上陰影。

行政院在今年3月23日指定交通部觀光局為露營場的主責機關,觀光局與相關部會協商後,擬開放1公頃以下、設在農牧林用地上的露營場「免經申請許可使用細目」,形同大開「就地合法」的方便門。同時也將修法,讓農牧林業用地開放露營用途,未來全國1公頃以下的農牧林用地也都可以設置露營場,引發外界撻伐,形同違章工廠翻版,成為另類農地佔用,也有破壞水土之虞。

農地主責單位為農委會,企劃處副處長王玉真表示,開放農林牧地露營場地合法化,的確影響農地涵養水源功能,但當產業需要新的發展,政府應該找出平衡點。「但要慎防不肖業者假借露營場的名義,進行其他開發。」

如這片新竹的露營場一樣,台灣山林農地因各種開發逐步流失。(漂浪島嶼 提供)

全台近九成露營場地違法,一半因農地不容許設置露營設施

根據交通部觀光局資料,台灣露營場共有1,985處,合法者僅167處,其中,營業中且違反相關法令者共有773處,營業中而違反事項待清查者有713處,營業狀況不明或無營業者,計332處。

細查773處營業中的違法露營場,超過一半的違規項目註明為「不符合土地管制法規」,但未明載是哪些法規,其他場地分別違反了《農業發展條例》、《水土保持法》、《森林法》、《區域計畫法》以及佔用國有非公用土地。以南投仁愛鄉的清境彩虹露營區為例,該案場位處非都市土地/山坡地保育區的農牧用地,108年7月24日因違反《區域計畫法》被裁處6萬元,不過至今仍在營業。

之所以會有這麼高的違法比例,主因在於全台有71% 的露營場設在農牧、林業用地,由於農業用地不容許設置露營設施,因此這些露營場都是違法設立。(全台縣市露營違規比例圖表請見文末)

觀光局:修法後,1公頃以下農地可經營露營場

為解決露營場非法問題,交通部觀光局副局長周廷彰表示,現有的《土地使用規範》不容許農業用地設置露營設施,因此交通部邀集各部會達成共識,並將修正《非都市土地管制規則》中有關農牧、林業用地的容許使用,增加露營場使用,並訂定露營設施的細節,讓業者知道如何申請、地方政府知道如何審查,才會發放許可證使之合法。

觀光局技術組副組長王智益補充說明,修法後現有露營場地只要低於1公頃且已有營位設施、衛生設施及管理室者,即便在農林牧地上也無礙,只要未違背其他相關法規,像是《水土保持法》、《森林法》等,且符合不能設置在生態敏感區、不能臨近溫泉露頭、山崩斷層處等但書,就可接受輔導合法化,目前適用修法的露營場有634處。

此外,放寬地目使用後,未來1公頃以下的農牧林地皆可以跟地方政府觀光局處遞件申請興建露營場,觀光機關會再責成水保、建管、森林等相關單位共同監審,確認皆無違法,便能取得營業資格。

未來農牧林地可不做農用,整地改成露營場。(緣溪行森林營地提供)

農委會:露營地合法化與違章工廠性質不同

全台露營場地種類甚多,依照營地類別又有不同的主管機關,例如童軍營地屬教育部、國家公園內營地屬內政部營建署。由於許多營地位在農牧林業用地,屬於農委會的管轄範疇,按理農地只能農用,山坡地只能造林,農委會主委陳吉仲日前高分貝喊話:「農地可涵養七座石門水庫的蓄水量」言猶在耳,如今卻同意給予1公頃以下農林牧用地上的露營營地合法身分證,這樣還能如何在河川上游涵養水源?

農地農用的主責單位是農委會企劃處,副處長王玉真表示,露營地合法問題需要做整體的考量,處理已經違法使用農地的露營場時,應該要務實面對。然而,當初農地工廠也是先違法,後來「務實面對」才導致今日不可收拾。對此,王玉真強調,露營場地的開放是政策問題,它畢竟是透過法律取得合法地位,跟農地工廠的性質完全不同。

水保局:營地合法也不能破壞水土保持

然而王玉真也認同,開放農林牧地露營場地合法化將影響農地涵養水源的功能,但她認為踩死立場拒絕開放,絕非處理事情的態度,當產業需要新的發展,政府應該找出平衡點。「但要慎防不肖業者假借露營場的名義,進行其他開發,因此觀光局在訂立整體的管理要點時,農委會一定會表達立場,責無旁貸。」

農委會水土保持局副局長王晉倫也澄清,並不是讓營地合法,就可以破壞水土保持。「山坡地設置露營區,如果涉及開挖整地,依據《水土保持法》第12條規定,還是要送審,違規者仍會開罰6-30萬元罰鍰。」

農舍、農地工廠未解決 又開放露營地?

儘管政府表示將嚴格管控,不過消息一出引發不少民意反彈。「又來了!」聽聞開放農地經營露營場,生態觀察者李璟泓認為「這實在是過頭了」,他指出很多露營區都位在重要的水土保持位址,以國土保護的觀點來看,「這是大開方便之門,讓非法就地合法,對合法的露營區或是遊客都不公平。」

根據李璟泓的觀察,露營區多位於集水區甚至溪流的兩側,污廢水往水裡排放,不只污染水體,也影響生態。而且遊客在露營區的許多作為,例如高歌卡拉OK、使用大量電力,對當地環境也都有不好的影響。「這種露營模式,哪裡是接近自然?只是在比裝備豪華,把視聽器材都搬到山上,實在不合理。」

「今天開放農地露營,不就跟過去開放農地工廠一樣,未來一定會有更多非法露營區出現,要求比照辦理。」李璟泓強調,興建2分半農舍問題懸而未決,農地工廠放著擺爛,現在又要開放露營場,「以後還有多少名目會蠶食鯨吞農業用地?」

污水需淨化才能外排 也反對高強度開發的豪華露營場

農委會輔導處休閒產業科科長楊欣佳建議觀光局參考農委會的《休閒農場管理辦法》,在此規範中,業者必須提出經營計畫書,說明營業範圍和設施配置,環保設施的能量、最高容客承載量等,地方政府才能進行審查。由於露營場所在位置多半沒有下水道,因此需有化糞池、污水處理設備淨化後,才能外排。

「站在低度開發、不破壞原有地貌的基礎下,農委會支持露營產業的發展。」楊欣佳強調,政府要引導的是讓大家用最自然的方式親近山林,因此高強度開發的豪華露營場勢必要拆減設施,才能符合合法的條件。

除開放地目外,也要注意總量管制

環境法律人協會監事吳磺慶律師表示,即便放寬地目的使用限制,是否「634處露營場可望就地合法」,仍有疑問。因為農牧用地上可以興建哪些設施?興建管理室、衛浴設備要符合哪些法規,包括建築法規?都需要一一檢視。

另外吳磺慶也指出,地目使用放寬後,總量管制要徹底執行,也要兼顧財產權與平等原則,尤其避免台灣山林過度開發,導致俯瞰下山頭都光禿禿。因此在政府提到「低度利用、不開挖整地、不變更地貌,及可恢復農牧使用原則」下,還要觀察政府管制是否有怠惰,導致水土保持持續被破壞。

違法者可以合法 讓過去已申請的業者不公平

桃園復興錦泰農場營地黃姓老闆表示,當初花了很多時間申請合法登記,露營人口增加,台灣需要更多場地,這是戶外活動正面的發展,但應該先制定全國性的《露營法》,再就法規設法輔導業者合法才對,徒然就地合法,對他們已經費時費工申請的業者並不公平。

南投縣埔里鎮緣溪行森林營地蘇姓經理認為,申請合法營地手續十分繁雜,政府可以組成視察小組,親自到各個露營場訪視,瞭解業者違法的原因並協助改善,如果違法事由太嚴重,就勒令歇業,情節得以輔導改善的再允以合法,會是比較合宜的作法。

就地合法露營地 遊客安全誰把關?

露營常客高建文說,選擇露營場地時在乎的是場地設施,像是沐浴設備如何?營地地面有無舖設木棧板等,合法場地當然好,但他不會特別注意場地是否有違法之處。

戶外活動愛好者李宗旻則表示,露營場地雖然愈多愈好,但顧及公平性及安全性,他並不贊成就地合法。一來,這對費心申請合法執照的業者並不公平,而且他也會擔心原先違法的場地必然有其疏失,如果就這樣合法,那誰來替遊客的安全把關呢?