編按:本文延續前篇,分析自經區對農業影響中的土地因素。閱讀全文請點選這裡

根據經建會(現為國發會)規劃的「自由經濟示範區」,為了提升經濟成長動能,強調「突破法規框架,創新管理機制」,其中一項作法便是「提供便捷土地取得」。因此在自經區內,關於土地取得的相關法規,都將大幅度鬆綁,此舉勢必衝擊台灣的土地現狀。

自經區使用土地的情況,可分成兩類來理解,一類是實體區域,包括「第一類示範事業」及「一般事業」,這邊指的是從事特定產業的活動,例如農業,或是像科學園區一樣,看得到,有豎立招牌的。另一類則是虛擬區域,稱為「第二類示範事業」,例如教育、服務業,不以實體區域為限,而是以全台為範圍、指定試點進行。

不論是實體區域或虛擬區域,都涉及土地取得的申請、審核等流程。關於「第一類示範事業」與「一般事業」的事業範圍、資格條件、審查基準等內容,在自經區條例草案第九、十、十一條雖有提及,但都未明文說明,通通授權行政機關訂定。

「從行政院提出的自經區條例來看,映入眼簾的是令人驚心動魄的圈地條款,以及一連串以國家重大建設為名,加速整體開發進度的便宜行事與空白授權條款。」台大生物產業機電工程學系退休教授謝志誠認為,過多的「空白授權條款」,形同立法委員將制定規範權利讓渡給行政部門,使得行政權過於擴張。

謝志誠教授與世新大學社會發展研究所助理教授蔡培慧,本來打算在三月的自經區公聽會上,針對自經區草案條文中有關「土地取得」的部份提出建言。但因為公聽會延後的緣故,兩人反而先在立院旁的公民講堂,對學生、民眾講解自經區對台灣土地的影響。

爭議一:以既有園區作為自由經濟示範區,審查機制過於寬鬆?

關於自經區所使用的土地,有兩種取得方式,第一種是利用既有的園區,第二種則是將新的土地設為示範區。

在利用既有園區的部份,自經區條例草案第十三條指出,包括自由貿易港區、農業科技園區、加工出口區、科學工業園區、產業園區,這些園區的主管機關得向自經區主管機關(即經濟部)申請,由經濟部報請行政院核定後,即可設置為示範區。

草案第十三條的最後,還有一個小項目,「其他經中央目的事業主管機關、直轄市或縣(市)政府選定之區域」,也可以報請行政院核定設置示範區。長期研究台灣農村的世新大學助理教授蔡培慧認為,授權地方政府擬定示範區計畫並不合理,因為草案十三條已列出五個具體園區,況且這些園區仍有閒置空間,這個小項目「讓人有無限想像空間」。

既有園區若要申請成為自由經濟示範區,包括都市計畫、土地使用、環評等環節,都簡化或規避既有法令限制。蔡培慧認為,若地方政府設置自由經濟示範區,各項檢視標準都由經濟部制定,跳過環保局、林務局、內政部的監督,「如此一來,中央部位的專業分工就瓦解了,而且也將助長資本的擴張。」

因此蔡培慧主張,既有園區申請成為自由經濟示範區,在都市計畫、土地使用、環評的變更上,都應「參照或回歸既有的法令」。主導自經區草案的國發會在今年三月中提出的法規影響評估報告中則認為,示範區內「提供簡化的土地審議程序及彈性的土地使用管理方式」的原因在於,「便利土地取得,促進土地有效利用,降低企業投資風險。」

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利用既有園區的土地,是自經區取得土地的方式之一,但自經區條例第十三條最後的小項目,卻「讓人有無限想像空間」。 提供/謝志誠

爭議二:新設示範區,將大量徵收農地?

至於新設置的自由經濟示範區如何取得土地,國發會的規劃為:「公有土地採撥用方式,私有土地得協議價購、徵收、或區段徵收、出租、設定地上權或合作開發。」

不過蔡培慧與謝志誠都擔心新設示範區將大量徵收農地。按照土地徵收條例第三條之一第四項規定,「特定農業區農牧用地,除零星夾雜難以避免者外,不得徵收。但,國防、交通、水利事業、公用事業供輸電線路使用者所必須或經行政院核定的重大建設不在此限。」

自經區的新設示範區,正是「行政院核定的重大建設」。蔡培慧不由得憂心:「過去台灣的開發手段,一直利用地價相對低的農地,自經區若通過,台灣的農地恐將難逃魔掌」。

在新設示範區的申請方式(自經區第十六條第六項)上,蔡培慧批評這又是一個空白授權,「由主管機關會商相關機關訂之」。在審核方式(自經區第十六條)上也相對寬鬆,一級一審,由地方政府收件、中央審查,時程相對壓縮,涉及環評時,可以採平行作業方式進行。「一級一審加上平行作業,時程肯定速速叫!」蔡培慧說。

對於農業學者提出的疑慮,國發會在自經區的法規影響評估報告中,並未提出具體評估,而只是宣示說:「一般徵收或區段徵收係提供土地取得之可能選項,不必然為新設示範區土地取得之唯一方式。申設機關屆時仍應考量徵收土地之公益性與必要性,並依土地徵收條例相關規定辦理公聽會等法制程序,以保障土地所有權人及利害關係人之權益。」

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新設示範區,是自經區取得土地的第二種方式,而這也是「行政院核定的重大建設」。 提供/謝志誠

爭議三:以「示範區」之名,行開發新土地之實?

謝志誠、蔡培慧認為,若按現行自經區條例通過,將形成台灣新一波的圈地運動。謝志誠質疑:「要有多少新設的自由經濟示範區才夠?」目前台灣既有的園區,包括自由貿易港區、農業科技園區、科學園區、加工出口區、產業園區、工業區等,加總起來的面積約有三個台北市那麼大,「除非既有園區使用率百分百,否則為什麼要開發新的土地?既然是示範區,用既有園區就好,別再開發了!」

因此謝志誠、蔡培慧主張,如果真的要推行自經區,就應該回歸「示範」的本質,優先使用既有的園區,刪除新設示範區的條文(包括第14、15、16、18、19、22、23、24、25、26、27條),避免「假新設示範區之名,行炒作、徵收土地之實」,杜絕「處處是園區、處處是閒置」的窘境。

對於炒作、徵收土地的質疑,國發會的具體回應是:「為避免示範區土地淪為有心人士炒作的工具,經核定之示範區,於開發前除需由地方政府公告2年內禁止所有權移轉外,後續示範區的土地、建物或設施之轉售、轉租等,皆應經管理機關核准。上述種種配套措施,皆可有效遏止人為短期炒作。」

蔡培慧認為,以台灣目前的農地面積,都還不能完全達到糧食自主的目標,若放任自經區開發土地,將加劇台灣糧食安全的危機。雖然自經區的農業加值方案,強調廠商與農民契作可提高農民收益,不過蔡培慧認為,這類單一作物、使用大量農藥化肥的大規模生產,「將摧毀台灣的小農,也瓦解掉人民的健康。」

目前《自由經濟示範區特別條例草案》正在立法院審議中,若按目前的草案內容,示範區內的土地取得、環境評估等審查都將大幅度鬆綁,究竟是誰得利?是否真能如國發會所說的「示範區土地的利用,務期兼顧經濟發展與土地所有權人最佳權益」,值得全民共同關注。

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延伸閱讀:

自經區農業加值,是升級還是掏空?

國發會「自由經濟示範區」土地措施說明

蔡培慧:自經區是毒藥披糖衣

自經區土地篇(謝志誠與蔡培慧的簡報)

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