自經區農業加值,是升級還是掏空?

服貿爭議在立法院意外引爆318太陽花學運,與此同時,另一個攸關台灣面對貿易自由化競爭的「自由經濟示範區特別條例草案」,也由行政院送交立法院準備審議。如同服貿爭議許多民眾與業者反映對內容不清楚,政府宣示自由經濟示範區政策效益的背後,隱含何種衝擊,對許多相關從業人員與民眾來說,也像瞎子摸象。

如果將服貿爭議界定為對於自由貿易全球化良窳的討論,那麼自由經濟示範區的政策,更需在這樣的脈絡下,進行檢視。尤其涉及「農業加值」的部份,真可如官方所言,打造出台灣農產品「新價值鍊」?還是如民間團體擔心,加速掏空台灣農業脆弱的體質?值得關注。

根據行政院國家發展委員會(前身是經建會)說帖,自由經濟示範區(以下稱「自經區」)的目標,是「希望透過法規鬆綁與制度創新,大幅鬆綁貨物進出、聘僱外籍專業人士與外商投資等限制,期藉由示範區的鬆綁或開放帶來新的政府管理模式,以及新的企業營運模式。如試行情況良好,將由點而面推廣至全國適用,以加速我國融入區域經濟整合之時程,創造新一波經濟成長動能,讓台灣成為『自由經濟島』」。

目前自經區第一階段推動的產業發展重點為智慧物流、國際健康、農業加值、金融服務與教育範圍。其中農業加值的部份,根據農委會的說帖,產業項目含蓋農畜產品加工、觀賞魚、動物用疫苗、中草藥等。

農委會強調,在自經區推動「農業加值」目的,是希望運用國外充足、低價之原料,結合契作國產安全優質原料、關鍵產製技術與農業研發能量等優勢利基,推動產業整合性加值發展,同時也擴大對國內農產品的需求。透過「農業加值」創造國內生產者、加工者、外銷者多贏策略。

農委會資料說明,「示範區」的性質屬於「境內關外」(貨品於區內享有免關稅等優惠),業者可採「前店後廠」運作模式,即於園(港)區內設立小型營運單位或倉儲物流或進行簡易加工,於區外加工廠進行深層加工,相關產品經加工(值)後,還可掛上MIT(台灣製造)銷售至全球市場。

至於外界關心目前仍受到進口管制的830項中國農產品,是否會藉由自經區的法規鬆綁變相開放進口,衝擊本土農業?農委會雖然強調堅守不開放的原則,卻也留下但書,說明自經區內雖開放管制性農產品輸入,「惟經加工後如仍屬管制性農產品,需全數外銷,不會輸入國內市場;最終產品如非管制性產品,仍須依現行相關進口規定且完稅後始能內銷,不會衝擊國內市場。」

雖然農委會信誓旦旦保證相關的因應配套,絕不會衝擊國內農產品,還可以藉此提升自經區廠商與台灣農民契作的意願,提升台灣農產品的使用量;進口的國外原料也必須符合現有相關檢疫與衛生安全的規定,不會引發食安疑慮;掛上MIT也必須符合經濟部國貿局「原產地證明書及加工證明書管理辦法」相關規定。但這些保證與配套,仍無法消弭質疑「滅農」的聲音與疑慮。

爭議一:開放自經區非管制性農產品進口,是否衝擊本土農業?

「食品加工是經濟部的業務,農委會不應該越俎代庖幫業者爭取進口農產品原料零關稅,農漁畜產品加工更不應該納入自經區的範疇,」中興大學應用經濟系特聘教授陳吉仲說,全世界有農業生產的國家,對本國農產品都採取保護措施,只有台灣採取完全開放與零關稅,此舉會摧毀台灣農業。

陳吉仲舉例,我國加入WTO雖然開放大部份農產品進口,但仍有敏感性的項目採取關稅配額限制,以期降低對本土農業的衝擊。以花生為例,本土花生的成本價格遠高於國外,目前仍受關稅配額的保護,而中國花生更限制進口,一旦自經區的食品加工業者免關稅進口廉價的國外花生加工,例如花生醬、花生糖,成品掛上MIT標示內銷,不但打擊本土花生農,也混淆消費者視聽。

農委會主委陳保基對於質疑,除了強調目前不會開放中國花生進口,也以「我們早以開放中國大陸花生醬進口」為由,認為就算開放自經區使用中國花生加工的花生醬內銷,頂多替代從中國進口的花生醬市佔率,並不會衝擊本土農民與花生醬產業,因為台灣本土花生加工做花生醬的比例不高。

為讓讀者更一步了解雙方說法的爭點,上下游記者嘗試模擬自經區食品加工業者進口中國花生加工後銷售的情形:

※假設今天有A食品廠商在自經區設廠,享有免關稅的狀況下,進口中國花生加工。

※若製成花生油,因為花生油屬於管制性農產品,只能全部外銷;若符合國貿局「原產地證明書及加工證明書管理辦法」規定,這些外銷的花生油產品還可標示MIT(台灣製造)。

※若製成花生醬,因為花生醬非屬管制性農產品,可以外銷、亦可內銷;若符合國貿局「原產地證明書及加工證明書管理辦法」規定,這些內外銷的花生醬均可標示MIT(台灣製造)。

※根據農委會說法,花生醬若內銷,仍必須課徵關稅、營業稅、貨物稅,才能內銷,自經區食品加工業者內銷花生醬並未享有任何租稅優惠,不會造成不公平競爭與租稅損失。

陳吉仲質疑農委會這項說法。他說,一般國內業者進口國外花生,因為競標關稅配額的關係,進口成本比較高,若開放自經區花生醬內銷,因原料取得過程免關稅,生產成本遠低於區外業者,不但不公平,也損失稅收來源。

他說,若比照進口花生醬的方式針對自經區內銷的花生醬課關稅,則因產品已打上MIT(台灣製造),請問要如何課關稅?若課關稅,稅率為何?因為海關對於不同國家進口的花生醬,課徵的稅率也不同。自經區生產的花生醬內銷,究竟是要課哪種稅率?

陳吉仲說,農委會對這些操作細節上的問題,提不出解答,更不用說自經區業者會大量使用台灣農產品為主原料,因為成本遠比進口貴很多;如果使用進口農產品原料加工後又掛上MIT內銷,怎麼不會衝擊本土農產品?這更達不到幫台灣農產品加值的效果。

「如果食品加工一定要納入自經區農業加值的項目,那麼最終產品應該要求全部外銷,不能內銷,」陳吉仲強調。

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爭議二:如何管控自經區的進口農產品原料,不會流入國內市場?

自經區有所謂「境內關外」(貨品於區內享有免關稅等優惠)與「前店後廠」的設計,也就是業者可以在區內建置廠房直接生產,亦可透過「前店後廠」委外加工模式。

以農業加值的項目為例,業者只需在屏東生技園區或其他自由貿易港區登記設立成為示範區業者(前店),配合區外的合法加工廠(即後廠),通過政府審核後,即可將進口的農產品原料,委託區外的後廠加工。

不過此項設計被質疑,農政單位如何保證自經區的進口農產品原料,在送往區外後廠的加工過程中不會流入國內?加工後的產品,也都如數回到區內?

農委會表示未來將建立電子帳冊制度,掌握自經區貨品進出,進行遠端稽核,同時也會不定期會同相關產業單位配合海關實地查核,避免自經區加工品違規輸入境內的情事發生。

不過有農政官員私下坦承,針對進口原料與最終加工品在區內與區外的流通,目前還沒有一套有效的管理方法。

其實莫說一般人對自經區的原料與貨品流向管控,抱持懷疑態度,當前政府無法有效遏止猖獗的農產品走私,衝擊本土農產品市場的案例比比皆是,實在不容易令農民相信政府能有效管理。

以台灣的乾香菇為例,政府迄今雖未開放自中國大陸進口,其他國家則是以關稅配額開放,藉以保護本土香菇農。但台灣自2001年加入WTO 後,本土香菇種植面積及產量未有成長,反而下滑,量價齊跌。

根據統計,2003 年台灣香菇產量達到19,262 公噸,但次年卻衰退34.85%,一直到2005 年才恢復正常產量。有學者探究本土香菇產量起落的原因,發現乾香菇走私問題嚴重,造成台灣的香菇市場價格不穩定,而國內香菇生產成本較高,市場價格下跌造成菇農利潤減少,降低菇農種植意願,使得國內香菇產業萎縮。(資料來源:黃智輝、廖芳心所撰「我國特定農產品(香菇)取消關稅配額後貿易衝擊影響分析」,臺灣銀行季刊第六十一卷第二期)

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爭議三:海外種植的台灣品種,不會回流自經區打擊本土農業?

農委會為自經區農業加值的政策辯護時,常以鳳梨酥與包裝茶為例,強調農業加值係「擴大原來的餅」及「創造一個新的餅」,反而可以帶動新的市場需求。

農委會主委陳保基常以鳳梨酥為例,強調國內鳳梨酥的餡料,即是使用台灣土鳳梨,若透過自經區農業加值生產鳳梨酥擴大外銷,可帶動擴大台灣鳳梨的種植生產,提升農民收益。而具有台灣土鳳梨風味的餡料也正是產品特色所在,並不易被取代。

不過台大農藝系教授郭華仁為文質疑,台灣土鳳梨餡料用量需求竄升,是因為國內鳳梨酥業者的巧思、品牌與廣告,早就已經是進行式。如果自經區開放中國土鳳梨大量闖關,成本較高的國產土鳳梨根本毫無招架能力,台灣土鳳梨農就會被滅掉,「這不是滅農,什麼才叫滅農」。

中興應用經濟系特聘教授陳吉仲說,台灣品種外流的情形嚴重,業者拿台灣的鳳梨品種到中國大陸或東南亞栽種,基本上種出來的風味差異不大,但成本卻便宜很多。若有自經區業者直接進口鳳梨或鳳梨餡製作鳳梨酥,在口味上一般消費者都很難分辨,更不用說自經區的鳳梨酥還可能掛上MIT(台灣製造)。

再以茶產業為例,農委會強調國內茶葉為高價產品,且產季、風味不同,僅少數做為茶包或其他加工製品使用,如果自經區開放國外原料茶輸入,讓業者得以運用充分原料搭配台灣優質茶葉,發揮拼配技術優勢,將有助於業者搶攻茶包、罐裝茶等大眾市場。

根據茶業改良場分析「台灣茶產業發展面臨之問題」中,曾提及「國人海外投資植茶,因無法有效回國加工,未來實現投資利益」。環顧兩岸的農業發展,根據中華經濟研究院研究員田君美所撰寫的「中國大陸『台灣農民創業園』之發展現況與對臺灣之影響」一文指出:

未來在中國大陸持續發展海峽「兩岸農業合作試驗區」及「台灣農民創業園」下,中國農產品回銷台灣可能性更高,影響台灣本土農產品的銷售。例如福建漳平永福「台灣農民創業園」的台灣高山茶產量,占台灣高山茶產量的五分之三,投產之後就要面臨日後高山茶的銷售問題,如果銷售問題沒有解決,出路之一就是台灣,一旦回銷台灣,將對台灣茶葉市場形成衝擊。

田君美擔心,台商到大陸投資,可能利用各種利益團體,遊說政府當局開放大陸農產品回銷台灣。台商赴大陸農業投資所生產的農產品,如果回銷台灣,或可增加消費者的選擇而有正面效益,但是農產品回銷台灣,會影響台灣的農業發展和既有農民的利益,特別是生產規模偏小,受地理和天然環境影響,無法轉作的一些特用作物產品。

此外,這也可能讓中國企業有魚目混珠的機會,使台灣消費者買到中國的黑心產品,或利用小額貿易走私的方式,或假冒產地證明轉運中國農產品至越南等方式,再回銷台灣。這對消費者、台灣農業發展和農業生產者必然產生不利的衝擊。

陳吉仲強調,自經區農業加值項目如果要發展動物用疫苗等其他生技產業,對本土農業衝擊不大,但若納入食品加工,完全開放進口農產品做為原料,衝擊太大,他不贊同。如果真的非得納入食品加工,一定得嚴格要求全部外銷。

因此,自經區農業加值發展食品加工,究竟真如農委會所言,「示範區猶如一道擋土牆,可不影響國內產業又可加值具競爭力的產業」,還是加速台灣農業空洞化?民眾有必要關注,政府也有必要釐清疑慮。

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