農民健康保險老農津貼是在台灣特殊的政治環境下,妥協出來的農民社會安全體系;可視為中華民國針對農民的社會政策工具。原本農民健康保險有生育、健康、殘障及喪葬給付,其中健康給付已由全民健康保險取代;然農民健康保險仍有長期虧損問題。老農津貼則給付則由直轄市(2000元,為當初4000元的一半)、農委會(5000元或7000元,為當初4000元一半後再加碼的額數)編列公務預算補貼約五百億元,佔歷年農委會一半左右預算。

此等政治喊價價碼缺乏長期穩定的對應財源,又許多非農從業人口領取;這些人通常是委託代耕業者假裝從事農業生產蒙混審查、且持有小面積農地農舍的買主。這樣的狀況積習已久。也使得年金改革委員會宣示即將成為下一階段討論重點。

農委會在國是會議中指出:「農民是下一階段年金改革目標,將規畫制度保障農民退休後生活,未來的規畫是從農越久領得越多……目前政府是透過編列公務預算以恩給制發放老農津貼方式……也有農民反映目前老農津貼7256元,就保障晚年經濟安全生活尚有不足……未來將在現有老農津貼基礎之上,建立農民福利制度,讓農民在年輕從農經濟能力較佳時,繳更多費用,從農年資愈久就繳得越多,當老年時可領取更高的給付,晚年生活更有保障。

基本上是正確且務實的方向,但考量到歷史因素的不正義、農業結構與農民社會政策的連動性、農民土地生產工具掌握的差異,農民保險的改革勢必要配合農業發展的政策目標,並走向「農民退休年金保險」或姑且稱之「二代農保」;讓退休給養逐年從福利津貼走向可攜式的職業年金保險(逐年減少補貼恩給式的財政負擔),建立所得替代功能,同時讓現行的農民健康保險零碎的給付責任由二代農保承接。

解套的方法不應以弱弱相保、問題叢生且專注補充性質(係指無固定收入族群)的國民年金保險來承接具有職業身分的農民退休給養;更非著重尚在討論、還未有既定政策方向的大國民年金保險(係指所有國民包含軍公教、勞工及無業者等全國國民共同負擔的基礎年金)來否定農業作為一項有勞有獲的生產職業。

同時還強迫農民必須繳交15年農民保險保費以後再加入大國民年保險的行列(因為農民保險屬於補充性社會保險會排除參加其他社會保險的民眾),才能於老年時領取微薄的年金給付。不僅如此,在大國民年金保險中又針對農民有特殊給付,亦對其他職業不公平。試想若有個別農民尚未繳交完農保及失能或遭遇變故,則無法再加入國民年金保險。不論是國民年金保險底層社會安全的年金、或大國民年金的基礎年金制度,都不應該忽略專業的農業作為一種特殊的勞動。

簡而言之,若強推農保轉國保,將使得農民失去職業特性的收入給養、忽略農民—土地的連帶關係、放棄農業結構調整的政策工具。相反的,唯有完善二代農民保險的功能、改善農業結構、釋出農業預算於研究發展輔導,才能有效提升農民收入、強化普遍農民保費繳款能力;才能提供農民充裕物質基礎的退休生活。

農民是職業不是乞丐:不正義的歷史因素

在探討農業退休給養與農業所得的問題以前,我們必須先回頭審視社會及經濟的結構如何在農民職業發展上作用。其中包含工農發展、健康風險及產業貿易的不正義,才能奠定後續討論「為什麼農民值得享有二代農保」的立場基礎。

台灣以農養工的經濟發展是不爭的歷史事實,長期下來也是降低農產收入使農民離農最主要的原因。吳音寧在其書《江湖在哪裡》提到國民政府以各項農產價格政策及稅賦政策,十年壓榨台灣農民近一百億收入,去支付美國以自由貿易為號召傾銷台灣的美援商品。導致當時農業生產力提升的農村,卻隨著國家經濟的起飛而逐漸衰敗;進而釋放出工業部門所需的廉價勞動力。

他更具體的提出例子,過去農民充滿各式條目的稅賦單及貸款項目(田賦、隨賦徵收、肥料換穀、房捐戶稅、防衛捐、綜合所得稅、水租、會費),來審視這樣的剝削關係。

另一方面,當時政府透過「農業推廣」、「教導」、「貸款」將農民捲入農業資材市場的消費者,逐漸使農業的管理方式向工業化及化約化的方向移轉;縱使綠色革命「生產力的提升」也有相當的代價。綠色革命提升生產力犧牲了農民的健康;赤腳踩在農田、直接呼吸農藥噴劑的農民(尤其70、80年代普遍施用農藥卻防護意識不高),農民作為長期職業的暴露量導致的健康風險不可小覷。

一直到台灣加入WTO前後農民吞農藥自殺的新聞都還時有所聞。台灣自經濟起飛以來,不乏因歉收、土地、老年給養問題而自殺的農民;這不外乎是農民因外力或年老無法進行生產勞動,而導致老年給養不足又無力爭取或掙扎,最終走向終結生命一途的邊緣。試想農民用生產的資源來結束自己的職業與生命,是多麼諷刺的事情。

以上的農業發展的歷史探究,並不是要塑造一個可憐的老農形象供世人緬懷及憐憫。而是我們需要從這樣的歷史因素中,看到農民職業如何受到打壓;而這樣一項職業,又值得國家以什麼樣的政策來提供退休所需的物質生活。

亦即,唯有正視農民是一項職業,而且在殷鑑不遠的歷史中受打壓的職業;才能奠定討論現行的農民健康保險及老農津貼等政策(概稱農民社會政策),應由二代農保承接其退休年金及社會保險的功能(農民退休年金保險),以及如何搭配農業結構政策、適應多樣的農業勞動型態來提供社會保險服務。

基礎不牢「地」動山搖:農委會應將二代農保視作改善農業結構政策工具

農業結構係指農業部門在生產因素(土地、勞動力、資本等)有效組合、農產業社會組織的有效運作、以及技術發展的進步之間構成的比率關係。歐洲農業政策制定以來,就一直致力於改善農業結構(structural improvement),以政策工具協助農場調適到「最適農場規模」提升生產力。

所謂農業結構政策工具包含人力培訓、優惠政策貸款、農地流動(Mobility)、改善產銷等等;最重要的是,政府能透過這些政策工具,為新進及在職農民穩定因素市場及產品市場中的各項資源、促進合理的結構變遷及提升生產條件,以提升所得和提高生產力。

因此在討論農民保險改革方向時,不應該短視的將視野放在單純的退休年金而已;而是將農業結構與農民社會政策的連動性納入同等的考量。況且所有農業問題的根源都不外於土地制度的影響,也因此政府不應忽視「農民—土地」的連帶關係對政策的重要性:一方面農民勞動在土地上的依賴性,土地決定農業生產;土地是農民最重要、資源稀缺、且在空間市場上被壟斷(不可能在同一塊地的空間上種兩個農民的作物)的生產工具。

另一方面,農業結構最首要的基礎就是在土地物權(所有權、農育權)的調整來增加生產因素的投入,促進生產力提升。因此在處李自僱及家庭農場為主要經營型態、承受靠天吃飯的風險、並肩負國土利用且照顧土地任務的農民及其對應的農民保險,更應該將「農民—土地」的連帶關係與「農民社會政策及農業結構政策」之工具進行相對應的連結。而不適合以勞保(勞工有雇主在承擔盈虧責任、且無掌握「土地」這項缺稀的生產工具者)或國保(無業者)來承接這項任務;才能使農民保險及照顧緊扣合土地制度以強化政策成效。

西德在農民社會政策與農業結構政策工具的配合相當成功,應歸因於農民老年援助法(Gesetz über eine Altershilfe für Landwirte)的各項規定,提供農民年金保險(Rentenversicherung)及圍繞在社會保險外掛的補助及津貼,包含農民老年援助金、農地轉讓年金、農地轉讓獎金、農林受雇者照顧津貼、生產放棄年金、農民健康保險、農民意外保險、轉業農民退休年金保費補助、保費減免補助等。

簡而言之,就是由農民繳納統一的保費(但貧農按收入等級由政府補貼),由保險公司支付老年津貼(年金給付多寡,按年資等級及婚姻狀態而定)作為農民退休的給養及人力調度的工具;再配合農地政策發給相對應的政策津貼(農地轉讓獎金、生產放棄年金),若是農業產業的受雇者(尤其企業化程度不高的家庭農場),則是享有農林受雇者照顧津貼。

同時,德國政府政策性地誘導農民不分割土地,優惠一子繼承農場、提供農校教育補助、強化離農者的農地租賃媒合;藉此使農場規模不縮小、或使之租賃流動用於農業生產、並更新農業從業者年齡。透過農民退休保險來優化農業結構的土地及人力資源配置,是德國農民退休保險最值得學習的精神。

而台灣目前的農民社會政策則與農業結構政策並無互相整合,導致農委會「完全沒有」任何可以供調整農業結構的積極工具來回應各部門產業的發展。

過去中華民國土地改革將台灣劃為家庭農場的小農體系,整個西部平原主要靠著稻米經濟與兼業的蔬菜種植養活全家。但隨著時代變遷過小的農地坵塊,造成部分農場因土地規模不足,無以投資、租借或合作使用大型農業機具。長期下來會導致農民收入成長停滯,漸漸無法比擬二三級產業勞工收入,進而轉業離農、賣地求生。

而配合著地方政治的超貸問題,立法院於民國89年選舉前夕進行農業發展條例大修法,為呆帳如山的地方農會解套農地開放農舍,伴隨而來的是近郊農地價格翻漲,禍害十幾年來農地無法有效流通。

要徹底解決台灣農地不合理的變更轉用(以及相關的農地農舍、農地碎裂化、農地流失、農地汙染、生產環境惡化),不僅僅要在農舍規範上進行管理、強調農地的使用權益伴隨使用責任;長期而言,更要讓農地生產面積彈性流動、發展規模利用機具、引領新農投入農業、提升農業部門收入,來促成農業結構變遷以及農業現代化之發展。

因此如何從法制及政策面規範有限農地資源,已經不是台灣目前的農民社會政策(只有農民健康保險以及老農津貼)可以介入影響。

然而台灣不可能全盤複製他國的農業保險的法治。政策企劃單位必須要進一步的基礎資料與詳細的討論,才有可能規畫出適合現階段的二代農保方案。其中包含幾個必要的考量:

  • 退休年齡
    目前農保被保險人大約120萬以上,其中最大宗的分布於年齡層「70歲~79歲」有31萬人、「50~59歲」有25萬人。然而據農委會統計,台灣農民平均生產力最高的年齡層位在65歲左右,因此應將老年農民可以申請退休金的年齡寬限至高齡,並配合離農獎金處理。
  • 按工作性質計算保費
    建議二代農保應以投入農業勞動事實來計算月份年資,並依照「持土地的專、兼業農」、「租賃土地專、兼佃農」、「長、短期農林受雇者」來施予固定三種保費計價;並依照其特性減免,例如持土地之生產者者享有天災減免、佃農享有租佃保費津貼、長短期受雇者納入受雇者專門帳戶等。各類專兼業農再並依照作物性質,農糧、花卉、果樹、蔬菜及其他特用作物,再享有政策性的減免或補貼。同時,二代農保不應再依照農會會員或非農會會員分別認定參加農保,而是以勞動事實及生產收入認定;同時配合農地農用修法,建立良好的農業圖資資料庫追蹤生產狀況。
  • 整合「休耕離農政策工具」與「農民退休年金保險」改善農業結構
    農委會可藉由離農(退出生產的老農)、從農(投入生產的新農)獎金來最適農場規模,將獲利(發展型)農場予以結構政策支持、將虧損(萎縮型)農場輔導獲利或退出生產,並配合農發條例18條修正農舍條款,使農地租佃買賣回歸生產力及區位計價,改善農業結構即可見效。

  • 中華民國農委會曾經在2012年推行過生產放棄獎金(離農津貼),只是在缺乏與農保、老農津貼等農民社會政策的整合下,無法誘使年邁農民放棄生產、釋出唯一的農地,迫使農民保留持有農地。只持有一片農地的農民若請領離農津貼,會使老農喪失老農津貼的資格。由此可見,農民社會政策與農業結構政策兩者間必須保持密切的銜接與法制上的配合。
  • 因此,未來在調整休耕(生產放棄)、離農(農地轉讓、出租、媒合、退休質押)政策時,應與農民退休年金保險的給付要件緊密合作。不僅要注意如何平衡租賃佃農與持有土地農民的公平性;同時,應注意其持有的農地環境是否劣化(工廠、農舍)、是否經過土地重劃、土地曾經被部分或全部徵收,才能評定離農津貼之給付多寡。
  • 新舊制年資並行計算給付:
    應學習德國退休金給付以按繳費年數計算;使所有農民退休金依照現行農保暨老農津貼舊制(設置退場機制)及二代農保新制(保費收入及初期準備基金投入)並行計算。舊制的部分類似原老農津貼,延續老農津貼以預算支持的恩給體系,再由農民保險計算投保年資比例支付(給付金額計算也應參考消費者物價指數浮動);除此之外,老農若持有農地,亦可放棄生產,領取將金或租金。再加上新制的農民保險,包含生育、傷病、失能、身心障礙、喪葬給付、工作傷害等給付,以及按年資比例計算新制的老年退休金給付(給付金額計算應依照投保年資計算)。作為與農民直接相關的社會政策,老農津貼又有退休給養的功能;農民保險跟老農津貼本身就是必須視為一併處裡的老農退休給養的議題。若貿然放入國民年金保險,也是需要編列公務預算的恩給制度來照顧沒有其他社會保險的老農。不如在改革的新制中獨立帳戶,並配合結構政策取得老農釋出的土地。藉此可以制度性的在照顧老農的前提下,將老農津貼退場,促進農地農育權流動。
  • 年金人口結構
    目前農保被保險人數約為120萬以上,60歲以上、以下各佔一半;領取老農津貼者有63萬人(經過多年排富、出入境、農保補充原則、繳費滿15年資等審查已排除7.5萬人);這樣的人口結構是危機中的轉機。依照陸年青早年的計算,台灣的最適農場規模大約位在2.5公頃以上;隨著工商業發展、地區特性、風土物種及技術差異,現在各地區的農場最適農場規模必然高於這個數字。因此農業從業人口漸少但生產面積擴大,絕對是合理的農業發展方向,並促進小農適度的機械化,所得表現不至於落後工商部門所得水準。一直到目前60歲以上老農逐漸失去生產能力時,青壯年農民的獲利能力也因為可以在因素市場中取得農地、擴大規模而逐漸提升;對農業整體而言才是正向的發展。因此農民保險不只是具有社會保險的功能,更肩負改善農業結構的任務;不應納入國民年金來討論。

土地問題是農業問題永遠的根源;政府有責任打造一個適用貧富農、租佃農、自耕農的農業勞動者的農民保險。二代農保的資格不應單純以現行土地本位來認定,而是以實際農業勞動為本位來認定農民保險資格,並具有排除性、建立可攜式、可轉換年資的職業年金。其中土地物權(土地所有權、農育權、租佃關係)是農保認定及社會政策的關鍵目標;在迥異的家庭農場與雇傭農場中,農委會要能對土地生產工具進行資料及調節的掌握,更不能放棄農業結構調整的政策工具「農民社會政策」。

配合有機農業促進條例、農業基本法等未來可期的立法法源,來完善與調節農業的產業發展走向與其基礎的農業結構,才能兼顧「產業的農業」與「勞動的農業」為農業發展提供適當的物質基礎,為台灣小農農業奠定農業作為職業的基石。

農委會應重拾農業結構政策工具「二代農保」尚有效

在「總統府國家年金改革委員會第八次會議」以及第九次會議的現場直播中,除了農委會以外,各個年金委員的討論均無直指核心。農保被保險人年齡層偏高,造成身心障礙、死亡等事故風險集中,財務收支不平衡。老農津貼也已經嚴重的影響農業發展預算。農保的方向應朝著兼顧「農民老年經濟安全與農地移轉制度」為目標。並協助青壯年農民擴大規模至合理的面積以及取得相對應的知識與機具;針對這部分,吳紹文的選舉政見已經針對提出相當好的見解。只要我們有好的退休給養制度,老年農民不必擔心頓失收入而賣地蓋農舍,而是將土地出租或賣給需要的新進生產者。

事實上,農民不需要恩給式的優待,農民需要的是一個合理、公平且符合法治規範的社會政策。然而面對過去不正義、選舉喊價及缺乏退休給養制度的歷史因素,我們勢必需要時間來重新打造一份財務能逐漸獨立且有結構政策工具功能的二代農保。農保不應該取消,農民身份是專業、必須被認真對待、且是與土地合作的行業。在軍公教不納入國保的同時,農保毫無理由納入國保。脫離農保就是脫離這份職業的特殊性,否定農業是一個可以養家活口、可以傳承的職業。

台灣的農業是馬克斯恩格斯主義者口中典型的「小生產」;這種小生產在大生產農業觀點下(資本農業企業與共產農民公社)被認為落後而保守。更明確的說,或許有人批評台灣的稻米經濟效率低落問題重重;但這是台灣農業的現實,台灣的農民靠著自己的勞動在赤貧邊緣養家掙錢。撇除未來台灣要朝著小農發展型農業、或者是企業農進攻型農業的產業想像辯論,這兩者都需要農民保險與農業結構政策的支持。

健全的農業發展政策體系,不能缺少一個能帶來經濟公平與社會安全的「農民退休年金保險」,以強化所得替代功能、強化職業保險給付功能、強化農地流動性,才能真正吸引青壯年農民勇於投入生產。唯有健全農業結構的體質,才能讓台灣農業得以提升生產力與公平性、才是為新農業與農業價值鏈發展負責的方式、也才能真正奠定國家糧食安全所需的物質基礎。

僅寫於年金改革熱烈討論、農委會主委交替之際;我們真的只有這一次的機會,能把農民保險改造為一個兼具退休給養與改善農業結構功能的政策工具。

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